Ein Bescheid kann nicht in jeder Willenskundgebung oder Meinungskundgebung einer Verwaltungsbehörde erblickt werden. Von einem Bescheid kann auch nicht nur dann die Rede sein, wenn in einer Angelegenheit der obrigkeitlichen Verwaltung der Wille der Behörde darauf gerichtet ist, in einem förmlichen und der Rechtskraft fähigen Weise über konkrete (subjektive) Rechtsverhältnisse abzusprechen, sei es, dass ein Rechtsverhältnis mit bindender Wirkung festgestellt wird, sei es, dass es mit solcher Wirkung gestaltet werden soll.