Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Wenn § 9a IG-L 1997 von Programmen spricht, so ist darunter ein Luftqualitätsplan im Sinne des Art. 23 der Luftqualitäts-RL zu verstehen.Wenn Paragraph 9 a, IG-L 1997 von Programmen spricht, so ist darunter ein Luftqualitätsplan im Sinne des Artikel 23, der Luftqualitäts-RL zu verstehen.

Natürliche Personen müssen, wenn sie unmittelbar von der Überschreitung der Grenzwerte betroffen sind, bei den nationalen Behörden erwirken können, dass ein Luftqualitätsplan im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Luftqualitäts-RL erstellt wird, wenn durch die Behörde die Einhaltung der sich aus Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 1 in Verbindung mit Anhang XI der Luftqualitäts-RL ergebenden Anforderungen nicht gewährleistet wurde und es auch zu keiner Fristverlängerung nach Art. 22 der Luftqualitäts-RL gekommen ist. Für die Zulässigkeit eines Antrags auf Erstellung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans ist es Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Art. 22 der Luftqualitäts-RL vorliegt, weil diesfalls Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären; liegt aber keine Fristverlängerung vor, ist es für die Zulässigkeit eines Antrags notwendig, dass die Grenzwerte überschritten werden und die antragstellenden Parteien unmittelbar von dieser Überschreitung betroffen sind (vgl. VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).Natürliche Personen müssen, wenn sie unmittelbar von der Überschreitung der Grenzwerte betroffen sind, bei den nationalen Behörden erwirken können, dass ein Luftqualitätsplan im Einklang mit Artikel 23, Absatz eins, Unterabs. 2 der Luftqualitäts-RL erstellt wird, wenn durch die Behörde die Einhaltung der sich aus Artikel 13, Absatz eins, Unterabsatz 1 in Verbindung mit Anhang römisch XI der Luftqualitäts-RL ergebenden Anforderungen nicht gewährleistet wurde und es auch zu keiner Fristverlängerung nach Artikel 22, der Luftqualitäts-RL gekommen ist. Für die Zulässigkeit eines Antrags auf Erstellung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans ist es Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Artikel 22, der Luftqualitäts-RL vorliegt, weil diesfalls Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären; liegt aber keine Fristverlängerung vor, ist es für die Zulässigkeit eines Antrags notwendig, dass die Grenzwerte überschritten werden und die antragstellenden Parteien unmittelbar von dieser Überschreitung betroffen sind vergleiche VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).

Die Anordnung von Maßnahmen nach § 10 IG-L 1997 erfolgt auf der Grundlage eines Programmes gemäß § 9a IG-L 1997. Der Antrag auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß § 10 IG-L 1997 inkludiert daher bereits die Forderung nach einer Änderung bzw. Ergänzung eines Programmes gemäß § 9a IG-L 1997.Die Anordnung von Maßnahmen nach Paragraph 10, IG-L 1997 erfolgt auf der Grundlage eines Programmes gemäß Paragraph 9 a, IG-L 1997. Der Antrag auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß Paragraph 10, IG-L 1997 inkludiert daher bereits die Forderung nach einer Änderung bzw. Ergänzung eines Programmes gemäß Paragraph 9 a, IG-L 1997.

Das IG-L 1997 selbst bietet keine unmittelbare Rechtsgrundlage für die Annahme eines subjektiven Rechts einer anerkannten Umweltorganisation nach § 19 Abs. 7 UVPG 2000 auf Erstellung oder Ergänzung eines Programmes nach § 9a IG-L 1997 und auf die Anordnung von Maßnahmen nach § 10 IG-L 1997 (vgl. VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).Das IG-L 1997 selbst bietet keine unmittelbare Rechtsgrundlage für die Annahme eines subjektiven Rechts einer anerkannten Umweltorganisation nach Paragraph 19, Absatz 7, UVPG 2000 auf Erstellung oder Ergänzung eines Programmes nach Paragraph 9 a, IG-L 1997 und auf die Anordnung von Maßnahmen nach Paragraph 10, IG-L 1997 vergleiche VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).

Bei Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte stellt die (bereits gegebene) Existenz eines Programmes nach § 9a IG-L 1997 bzw. eines Luftreinhalteplanes nach Art. 23 der RL 2008/50/EG für sich allein keinen Grund dar, der einer Zulässigkeit des Antrages auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß § 10 IG-L 1997 entgegenstünde. Der Antrag hat in diesem Fall die inhaltliche Überprüfung des Programmes bzw. des Planes auf seine allfällige Ergänzungsbedürftigkeit zur Folge (vgl. VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096). Dass trotz entsprechender gesetzlicher Vorgaben "nicht immer alle Maßnahmen greifen", mag für sich noch nicht unbedingt eine Unterlassung oder ein Zuwiderhandeln bedeuten. Dies steht - angesichts der nach der RL 2008/50/EG und dem IG-L 1997 aus Grenzwertüberschreitungen resultierenden behördlichen Verpflichtungen zur Festlegung und Anordnung entsprechender Maßnahmen - der Zulässigkeit eines verfahrenseinleitenden Antrages nicht entgegen.Bei Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte stellt die (bereits gegebene) Existenz eines Programmes nach Paragraph 9 a, IG-L 1997 bzw. eines Luftreinhalteplanes nach Artikel 23, der RL 2008/50/EG für sich allein keinen Grund dar, der einer Zulässigkeit des Antrages auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß Paragraph 10, IG-L 1997 entgegenstünde. Der Antrag hat in diesem Fall die inhaltliche Überprüfung des Programmes bzw. des Planes auf seine allfällige Ergänzungsbedürftigkeit zur Folge vergleiche VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096). Dass trotz entsprechender gesetzlicher Vorgaben "nicht immer alle Maßnahmen greifen", mag für sich noch nicht unbedingt eine Unterlassung oder ein Zuwiderhandeln bedeuten. Dies steht - angesichts der nach der RL 2008/50/EG und dem IG-L 1997 aus Grenzwertüberschreitungen resultierenden behördlichen Verpflichtungen zur Festlegung und Anordnung entsprechender Maßnahmen - der Zulässigkeit eines verfahrenseinleitenden Antrages nicht entgegen.

Der Bestimmung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention kommt keine unmittelbare Wirkung zu und hängen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift von der Erlassung eines weiteren Rechtsaktes ab. Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention verpflichtet iVm Art. 47 der GRC die Mitgliedstaaten dazu, einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Recht der Union garantierten Rechte, insbesondere der Vorschriften des Umweltrechts, zu gewährleisten (vgl. VwGH 30.6.2016, Ro 2014/07/0028; EuGH 8.3.2011, Lesoochranarske zoskupenie VLK ("Slowakischer Braunbär"), C-240/09; EuGH 20.12.2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15).Der Bestimmung des Artikel 9, Absatz 3, Aarhus-Konvention kommt keine unmittelbare Wirkung zu und hängen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift von der Erlassung eines weiteren Rechtsaktes ab. Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention verpflichtet in Verbindung mit Artikel 47, der GRC die Mitgliedstaaten dazu, einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Recht der Union garantierten Rechte, insbesondere der Vorschriften des Umweltrechts, zu gewährleisten vergleiche VwGH 30.6.2016, Ro 2014/07/0028; EuGH 8.3.2011, Lesoochranarske zoskupenie VLK ("Slowakischer Braunbär"), C-240/09; EuGH 20.12.2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15).

Ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen, kann Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention nicht so ausgelegt werden, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Das nationale Recht ist im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention festgelegten Zielen steht. Das vorlegende Gericht hat das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten (vgl. EuGH 8.3.2011, Lesoochranarske zoskupenie VLK ("Slowakischer Braunbär"), C-240/09). (Hier: Beim gegenständlichen Antrag handelt es sich um die Geltendmachung einer "begangenen" behördlichen "Unterlassung" iSd Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention im Zusammenhang mit der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten. Die in der Judikatur des EuGH dargelegten Grundsätze sind auch in diesem Fall maßgeblich.)Ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen, kann Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention nicht so ausgelegt werden, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Das nationale Recht ist im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention festgelegten Zielen steht. Das vorlegende Gericht hat das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten vergleiche EuGH 8.3.2011, Lesoochranarske zoskupenie VLK ("Slowakischer Braunbär"), C-240/09). (Hier: Beim gegenständlichen Antrag handelt es sich um die Geltendmachung einer "begangenen" behördlichen "Unterlassung" iSd Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention im Zusammenhang mit der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten. Die in der Judikatur des EuGH dargelegten Grundsätze sind auch in diesem Fall maßgeblich.)

Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Art. 288 AEUV der Richtlinie 2008/50/EG verleiht, unvereinbar, es grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen geltend gemacht werden kann. Diese Überlegung gilt ganz besonders für eine Richtlinie, die eine Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt (vgl. EuGH Urteil 19. November 2014, Rs- 404/13, Client Earth). Das in Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vorgesehene Recht, einen Rechtsbehelf einzulegen, hätte keine praktische Wirksamkeit, würde ausgehöhlt, wenn zugelassen wird, dass durch im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien bestimmte Kategorien der ,Mitglieder der Öffentlichkeit', erst recht der ,betroffenen Öffentlichkeit' wie Umweltorganisationen, die die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 5 des Übereinkommens von Aarhus erfüllen, der Zugang zu den Gerichten gänzlich verwehrt würde (vgl. EuGH 20.12.2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15). Konkrete Vorschriften des innerstaatlichen Rechts, die den vom EuGH beschriebenen Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention ausübten, bestehen hinsichtlich der Normen des Luftqualitätsrechts (IG-L 1997) nicht. Vor dem Hintergrund des zwingenden Charakters der RL 2008/50/EG und der vom EuGH hervorgehobenen Unzulässigkeit, derart strenge Kriterien festzulegen, dass es für Umweltorganisationen praktisch unmöglich ist, Handlungen und Unterlassungen iSv Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention anzufechten, um die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, folgt daher für den Fall, in dem die geltend gemachte Überschreitung von Grenzwerten unstrittig ist, dass Umweltorganisationen, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen, grundsätzlich legitimiert sind, einen Antrag auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß § 10 IG-L 1997 zu stellen. Diese Überlegung gilt gerade für die RL 2008/50/EG, die der Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient (vgl. VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096). Die Legitimation zur Stellung dieses Antrages wird man jedoch nur für jene gemäß § 19 Abs. 7 UVPG 2000 anerkannten Umweltorganisationen annehmen können, die sich für den Umweltschutz einsetzen und deren Tätigkeit sich inhaltlich und räumlich auf den "Schutz des Allgemeininteresses" im Sinne der zitierten Judikatur des EuGH bezieht.Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Artikel 288, AEUV der Richtlinie 2008/50/EG verleiht, unvereinbar, es grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen geltend gemacht werden kann. Diese Überlegung gilt ganz besonders für eine Richtlinie, die eine Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt vergleiche EuGH Urteil 19. November 2014, Rs- 404/13, Client Earth). Das in Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention vorgesehene Recht, einen Rechtsbehelf einzulegen, hätte keine praktische Wirksamkeit, würde ausgehöhlt, wenn zugelassen wird, dass durch im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien bestimmte Kategorien der ,Mitglieder der Öffentlichkeit', erst recht der ,betroffenen Öffentlichkeit' wie Umweltorganisationen, die die Voraussetzungen von Artikel 2, Absatz 5, des Übereinkommens von Aarhus erfüllen, der Zugang zu den Gerichten gänzlich verwehrt würde vergleiche EuGH 20.12.2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15). Konkrete Vorschriften des innerstaatlichen Rechts, die den vom EuGH beschriebenen Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers im Zusammenhang mit Artikel 9, Absatz 3, Aarhus-Konvention ausübten, bestehen hinsichtlich der Normen des Luftqualitätsrechts (IG-L 1997) nicht. Vor dem Hintergrund des zwingenden Charakters der RL 2008/50/EG und der vom EuGH hervorgehobenen Unzulässigkeit, derart strenge Kriterien festzulegen, dass es für Umweltorganisationen praktisch unmöglich ist, Handlungen und Unterlassungen iSv Artikel 9, Absatz 3, der Aarhus-Konvention anzufechten, um die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, folgt daher für den Fall, in dem die geltend gemachte Überschreitung von Grenzwerten unstrittig ist, dass Umweltorganisationen, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen, grundsätzlich legitimiert sind, einen Antrag auf Erlassung geeigneter Maßnahmen gemäß Paragraph 10, IG-L 1997 zu stellen. Diese Überlegung gilt gerade für die RL 2008/50/EG, die der Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient vergleiche VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096). Die Legitimation zur Stellung dieses Antrages wird man jedoch nur für jene gemäß Paragraph 19, Absatz 7, UVPG 2000 anerkannten Umweltorganisationen annehmen können, die sich für den Umweltschutz einsetzen und deren Tätigkeit sich inhaltlich und räumlich auf den "Schutz des Allgemeininteresses" im Sinne der zitierten Judikatur des EuGH bezieht.

Der Umstand, dass Maßnahmen auf der Grundlage von Luftqualitätsplänen nach der österreichischen Rechtsordnung in Form einer Verordnung ergehen und grundsätzlich weder ein Antragsrecht noch ein einheitliches Verfahrensrecht hinsichtlich einer Verordnungserlassung besteht, bildet keine Rechtfertigung für die Versagung des unionsrechtlich gebotenen Anspruchs. Vielmehr sind die österreichischen Behörden und Gerichte gefordert, für effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu sorgen (vgl. VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).Der Umstand, dass Maßnahmen auf der Grundlage von Luftqualitätsplänen nach der österreichischen Rechtsordnung in Form einer Verordnung ergehen und grundsätzlich weder ein Antragsrecht noch ein einheitliches Verfahrensrecht hinsichtlich einer Verordnungserlassung besteht, bildet keine Rechtfertigung für die Versagung des unionsrechtlich gebotenen Anspruchs. Vielmehr sind die österreichischen Behörden und Gerichte gefordert, für effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu sorgen vergleiche VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096).

Im Hinblick auf die Frage der konkret anzuwendenden Rechtslage ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und nicht die der Antragstellung relevant (vgl. E 28. Juni 1994, 93/04/0238; E 16. April 1998, 98/05/0040; E 4. September 2003, 2003/17/0124; E 7. November 2012, 2012/18/0093; E 26. Juni 2014, Ra 2014/03/0004). Ohne Bedeutung ist hingegen im Allgemeinen der Zeitpunkt der Antragstellung. Daraus kann auch der Umstand folgen, dass ein ursprünglich zulässiger Antrag durch eine Änderung der Rechtslage unzulässig wird und zurückgewiesen werden muss (vgl. E 26. Juni 1990, 90/05/0017; E 4. November 1996, 96/10/0148; E 10. Juni 2002, 2002/17/0063; E 19. Februar 2003, 2002/12/0324).Im Hinblick auf die Frage der konkret anzuwendenden Rechtslage ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und nicht die der Antragstellung relevant vergleiche E 28. Juni 1994, 93/04/0238; E 16. April 1998, 98/05/0040; E 4. September 2003, 2003/17/0124; E 7. November 2012, 2012/18/0093; E 26. Juni 2014, Ra 2014/03/0004). Ohne Bedeutung ist hingegen im Allgemeinen der Zeitpunkt der Antragstellung. Daraus kann auch der Umstand folgen, dass ein ursprünglich zulässiger Antrag durch eine Änderung der Rechtslage unzulässig wird und zurückgewiesen werden muss vergleiche E 26. Juni 1990, 90/05/0017; E 4. November 1996, 96/10/0148; E 10. Juni 2002, 2002/17/0063; E 19. Februar 2003, 2002/12/0324).

Die Vollziehung des IG-L 1997 erfolgt in mittelbarer bzw. unmittelbarer Bundesverwaltung. Kostenersatzpflichtiger Rechtsträger iSd § 47 Abs. 5 VwGG wäre daher der Bund. Da daneben keine Kostenersatzpflicht eines anderen Rechtsträgers vorgesehen ist, war der auf die Inanspruchnahme des Landes gerichtete Antrag abzuweisen (vgl. VwGH 30.5.2017, Ra 2015/07/0051).Die Vollziehung des IG-L 1997 erfolgt in mittelbarer bzw. unmittelbarer Bundesverwaltung. Kostenersatzpflichtiger Rechtsträger iSd Paragraph 47, Absatz 5, VwGG wäre daher der Bund. Da daneben keine Kostenersatzpflicht eines anderen Rechtsträgers vorgesehen ist, war der auf die Inanspruchnahme des Landes gerichtete Antrag abzuweisen vergleiche VwGH 30.5.2017, Ra 2015/07/0051).