Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

In der Anlage 1a des IG-L 1997 werden die Immissionsgrenzwerte der Konzentration zum dauerhaften Schutz der menschlichen Gesundheit in ganz Österreich, bezogen auf einzelne Parameter, festgelegt.

Auf Basis des Luftreinhalteprogramms Steiermark 2011 bzw. 2014 (welches auf Grundlage des § 9a IG-L 1997 erlassen wurde) hat der LH - in Ausnahmefällen auch der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft - die gemäß §§ 13 bis 16 IG-L 1997 zu ergreifenden hoheitlichen Maßnahmen durch eine Verordnung verbindlich anzuordnen. Die Steiermärkische Luftreinhalteverordnung 2011, LGBl. Nr. 2/2012 idF LGBl. Nr. 116/2014, stellt eine auf den Bestimmungen der §§ 13 bis 16 IG-L 1997 gründende Verordnung dar. Sie weist entsprechende Sanierungsgebiete für den Luftschadstoff PM10 aus und sieht ua Fahrbeschränkungen für Schwerfahrzeuge, Mindeststandards für Taxis und Regelungen für die Aufbringung von Streumitteln im Winter vor.Auf Basis des Luftreinhalteprogramms Steiermark 2011 bzw. 2014 (welches auf Grundlage des Paragraph 9 a, IG-L 1997 erlassen wurde) hat der LH - in Ausnahmefällen auch der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft - die gemäß Paragraphen 13 bis 16 IG-L 1997 zu ergreifenden hoheitlichen Maßnahmen durch eine Verordnung verbindlich anzuordnen. Die Steiermärkische Luftreinhalteverordnung 2011, Landesgesetzblatt Nr. 2 aus 2012, in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 116 aus 2014,, stellt eine auf den Bestimmungen der Paragraphen 13 bis 16 IG-L 1997 gründende Verordnung dar. Sie weist entsprechende Sanierungsgebiete für den Luftschadstoff PM10 aus und sieht ua Fahrbeschränkungen für Schwerfahrzeuge, Mindeststandards für Taxis und Regelungen für die Aufbringung von Streumitteln im Winter vor.

Wenn § 9a IG-L 1997 von Programmen spricht, so ist darunter ein Luftqualitätsplan im Sinne des Art. 23 der Luftqualitäts-RL zu verstehen.Wenn Paragraph 9 a, IG-L 1997 von Programmen spricht, so ist darunter ein Luftqualitätsplan im Sinne des Artikel 23, der Luftqualitäts-RL zu verstehen.

Mit der Frage der Zulässigkeit eines Antrags eines Einzelnen mit dem Ziel der Verbesserung der Luftqualität auf der Rechtsgrundlage unionsrechtlicher Normen hat sich der EuGH im Urteil vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek, und im Urteil vom 19. November 2014, C- 404/13, Client Earth, beschäftigt. Das Urteil Client Earth hat die Überschreitung von NO2 im Auge, von der in Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL die Rede ist. Vom Luftschadstoff PM10 ist im Unterabsatz 1 des Art. 13 Abs. 1 legcit die Rede. Während in Artikel 13 Abs. 1 der Luftqualitäts-RL ua für PM10 eine sofortige Handlungspflicht statuiert wird, deren Ziel die Einhaltung der Grenzwerte (siehe dazu die in Anhang XI zeitlich gestaffelten maximal zulässigen Überschreitungstage) darstellt, sollte in Bezug auf Stickstoffdioxid (NO2) diese Verpflichtung erst ab einem bestimmten Zeitpunkt gelten. Beide Unterabsätze des Art. 13 Abs. 1 der Luftqualitäts-RL beinhalten daher unzweifelhaft die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die genannten Grenzwerte nicht zu überschreiten. Das Urteil Client Earth bezieht sich auf die Einhaltung der Grenzwerte der im Art. 13 Abs. 1 Unterabschnitt 2 der Luftqualitäts-RL genannten Stoffe. Es gibt keinen Grund für die Annahme, dass die dazu getroffenen Aussagen nicht auch für die in Art. 13 Abs. 1 Unterabschnitt 1 genannten Stoffe, darunter PM10, Geltung haben. Auch in Bezug auf die Einhaltung der Grenzwerte dieses Luftschadstoffes ist es den Mitgliedstaaten zur Aufgabe gemacht, einen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten. Nach diesen Urteilen gilt auch für die Einhaltung des Grenzwertes von PM10, dass es dem zwingenden Charakter der Luftqualitäts-RL widerspräche, wenn es grundsätzlich ausgeschlossen wäre, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen auch geltend gemacht werden kann; diese Überlegung gilt gerade für eine Richtlinie, die der Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient. Natürliche Personen müssen daher, wenn sie unmittelbar von der Überschreitung der Grenzwerte betroffen sind, bei den nationalen Behörden erwirken können, dass ein Luftqualitätsplan im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL erstellt wird, wenn durch die Behörde die Einhaltung der sich aus Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 1 in Verbindung mit Anhang XI der Luftqualitäts-RL ergebenden Anforderungen nicht gewährleistet wurde und es auch zu keiner Fristverlängerung nach Art. 22 der Luftqualitäts-RL gekommen ist. Für die Zulässigkeit eines Antrags auf Erstellung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans ist demnach Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Art. 22 der Luftqualitäts-RL vorliegt, weil diesfalls Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären; liegt aber keine Fristverlängerung vor, ist es für die Zulässigkeit eines Antrags notwendig, dass die Grenzwerte überschritten werden und die antragstellenden Parteien unmittelbar von dieser Überschreitung betroffen sind.Mit der Frage der Zulässigkeit eines Antrags eines Einzelnen mit dem Ziel der Verbesserung der Luftqualität auf der Rechtsgrundlage unionsrechtlicher Normen hat sich der EuGH im Urteil vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek, und im Urteil vom 19. November 2014, C- 404/13, Client Earth, beschäftigt. Das Urteil Client Earth hat die Überschreitung von NO2 im Auge, von der in Artikel 13, Absatz eins, Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL die Rede ist. Vom Luftschadstoff PM10 ist im Unterabsatz 1 des Artikel 13, Absatz eins, legcit die Rede. Während in Artikel 13 Absatz eins, der Luftqualitäts-RL ua für PM10 eine sofortige Handlungspflicht statuiert wird, deren Ziel die Einhaltung der Grenzwerte (siehe dazu die in Anhang römisch XI zeitlich gestaffelten maximal zulässigen Überschreitungstage) darstellt, sollte in Bezug auf Stickstoffdioxid (NO2) diese Verpflichtung erst ab einem bestimmten Zeitpunkt gelten. Beide Unterabsätze des Artikel 13, Absatz eins, der Luftqualitäts-RL beinhalten daher unzweifelhaft die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die genannten Grenzwerte nicht zu überschreiten. Das Urteil Client Earth bezieht sich auf die Einhaltung der Grenzwerte der im Artikel 13, Absatz eins, Unterabschnitt 2 der Luftqualitäts-RL genannten Stoffe. Es gibt keinen Grund für die Annahme, dass die dazu getroffenen Aussagen nicht auch für die in Artikel 13, Absatz eins, Unterabschnitt 1 genannten Stoffe, darunter PM10, Geltung haben. Auch in Bezug auf die Einhaltung der Grenzwerte dieses Luftschadstoffes ist es den Mitgliedstaaten zur Aufgabe gemacht, einen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten. Nach diesen Urteilen gilt auch für die Einhaltung des Grenzwertes von PM10, dass es dem zwingenden Charakter der Luftqualitäts-RL widerspräche, wenn es grundsätzlich ausgeschlossen wäre, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen auch geltend gemacht werden kann; diese Überlegung gilt gerade für eine Richtlinie, die der Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient. Natürliche Personen müssen daher, wenn sie unmittelbar von der Überschreitung der Grenzwerte betroffen sind, bei den nationalen Behörden erwirken können, dass ein Luftqualitätsplan im Einklang mit Artikel 23, Absatz eins, Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL erstellt wird, wenn durch die Behörde die Einhaltung der sich aus Artikel 13, Absatz eins, Unterabsatz 1 in Verbindung mit Anhang römisch XI der Luftqualitäts-RL ergebenden Anforderungen nicht gewährleistet wurde und es auch zu keiner Fristverlängerung nach Artikel 22, der Luftqualitäts-RL gekommen ist. Für die Zulässigkeit eines Antrags auf Erstellung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans ist demnach Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Artikel 22, der Luftqualitäts-RL vorliegt, weil diesfalls Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären; liegt aber keine Fristverlängerung vor, ist es für die Zulässigkeit eines Antrags notwendig, dass die Grenzwerte überschritten werden und die antragstellenden Parteien unmittelbar von dieser Überschreitung betroffen sind.

Für die Ableitung und Durchsetzung eines subjektiven Rechts auf Erlassung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans stellt - neben der Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Art. 22 der Luftqualitäts-RL vorliegen darf, weil diesfall Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären - die unmittelbare Betroffenheit des Antragstellers durch die Nichteinhaltung der Grenzwerte eine weitere Voraussetzung dar (vgl. E 26. Juni 2012, 2010/07/0161). Werden Grenzwerte in einem Gebiet überschritten, sind alle in diesem Gebiet lebenden Personen unmittelbar davon betroffen. Für die Annahme eines Unterschieds zwischen dem Interesse einzelner Betroffener an der Luftqualität gegenüber dem der "Allgemeinheit" besteht - generell gesprochen (vgl. aber die optionale Bestimmung in Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL über spezifische zusätzliche Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen wie zB. von Kindern) - keine erkennbare Rechtsgrundlage. Dass es einer solchen "besonderen Betroffenheit" einer antragstellenden Partei im Gegensatz zur Allgemeinheit bedürfte, um die Einhaltung von Grenzwerten im Sinn des Art. 13 Abs. 1 der Luftqualitäts-RL als subjektives Recht geltend machen zu können, ist weder dieser Richtlinie noch der Rechtsprechung des EuGH oder des VwGH zu entnehmen.Für die Ableitung und Durchsetzung eines subjektiven Rechts auf Erlassung oder Ergänzung eines Luftqualitätsplans stellt - neben der Voraussetzung, dass keine Fristverlängerung nach Artikel 22, der Luftqualitäts-RL vorliegen darf, weil diesfall Grenzwerte (noch) nicht einzuhalten wären - die unmittelbare Betroffenheit des Antragstellers durch die Nichteinhaltung der Grenzwerte eine weitere Voraussetzung dar vergleiche E 26. Juni 2012, 2010/07/0161). Werden Grenzwerte in einem Gebiet überschritten, sind alle in diesem Gebiet lebenden Personen unmittelbar davon betroffen. Für die Annahme eines Unterschieds zwischen dem Interesse einzelner Betroffener an der Luftqualität gegenüber dem der "Allgemeinheit" besteht - generell gesprochen vergleiche aber die optionale Bestimmung in Artikel 23, Absatz eins, Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL über spezifische zusätzliche Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen wie zB. von Kindern) - keine erkennbare Rechtsgrundlage. Dass es einer solchen "besonderen Betroffenheit" einer antragstellenden Partei im Gegensatz zur Allgemeinheit bedürfte, um die Einhaltung von Grenzwerten im Sinn des Artikel 13, Absatz eins, der Luftqualitäts-RL als subjektives Recht geltend machen zu können, ist weder dieser Richtlinie noch der Rechtsprechung des EuGH oder des VwGH zu entnehmen.

Die unmittelbare Betroffenheit iSd EuGH-Urteiles vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek, und des Urteils vom 19. November 2014, C- 404/13, Client Earth, hat einen räumlichen und einen zeitlichen Aspekt. Leben die Antragsteller nicht nur vorübergehend in dem Gebiet, auf welches sich der von ihnen gestellte Antrag auf Erlassung von umfassenden verkehrsbezogenen Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für Feinstaub bezieht, pflegen sie auch ihre sozialen Kontakte in demselben Gebiet, so erscheinen die Messwerte jedenfalls in der Nähe des Wohnorts und des Arbeitsplatzes dieses Gebiets relevant. Der zeitliche Bezug der Beurteilung der Betroffenheit lässt sich aus dem Umstand ableiten, dass sich die Grenzwerte für die Überschreitungstage auf das Kalenderjahr beziehen. Dies setzt einen Überblick über ein Kalenderjahr voraus, um beurteilen zu können, ob eine Überschreitung vorliegt oder nicht. Liegt eine Nichteinhaltung des Grenzwertes für PM10 (Überschreitung der Höchstzahl der Überschreitungstage)vor, so liegt eine unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller vor. Auch eine "knappe" oder "nur teilweise" Überschreitung eines Grenzwertes stellt eine Überschreitung dar und löst die Verpflichtungen des Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL aus. Die Antragsteller waren durch die Überschreitung der maximal zulässigen Überschreitungstage im Jahr 2013 an den auch sie betreffenden Messstellen als unmittelbar betroffene Personen anzusehen, denen das Antragsrecht (auf Erlasssung von umfassenden verkehrsbezogenen Maßnahmen zur Einhaltung der emissionsgrenzwerte für Feinstaub in diesem Gebiet) zukommt.Die unmittelbare Betroffenheit iSd EuGH-Urteiles vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek, und des Urteils vom 19. November 2014, C- 404/13, Client Earth, hat einen räumlichen und einen zeitlichen Aspekt. Leben die Antragsteller nicht nur vorübergehend in dem Gebiet, auf welches sich der von ihnen gestellte Antrag auf Erlassung von umfassenden verkehrsbezogenen Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für Feinstaub bezieht, pflegen sie auch ihre sozialen Kontakte in demselben Gebiet, so erscheinen die Messwerte jedenfalls in der Nähe des Wohnorts und des Arbeitsplatzes dieses Gebiets relevant. Der zeitliche Bezug der Beurteilung der Betroffenheit lässt sich aus dem Umstand ableiten, dass sich die Grenzwerte für die Überschreitungstage auf das Kalenderjahr beziehen. Dies setzt einen Überblick über ein Kalenderjahr voraus, um beurteilen zu können, ob eine Überschreitung vorliegt oder nicht. Liegt eine Nichteinhaltung des Grenzwertes für PM10 (Überschreitung der Höchstzahl der Überschreitungstage)vor, so liegt eine unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller vor. Auch eine "knappe" oder "nur teilweise" Überschreitung eines Grenzwertes stellt eine Überschreitung dar und löst die Verpflichtungen des Artikel 23, Absatz eins, Unterabsatz 2 der Luftqualitäts-RL aus. Die Antragsteller waren durch die Überschreitung der maximal zulässigen Überschreitungstage im Jahr 2013 an den auch sie betreffenden Messstellen als unmittelbar betroffene Personen anzusehen, denen das Antragsrecht (auf Erlasssung von umfassenden verkehrsbezogenen Maßnahmen zur Einhaltung der emissionsgrenzwerte für Feinstaub in diesem Gebiet) zukommt.

Besteht ein Anspruch eines unmittelbar betroffenen Einzelnen auf die Anordnung erforderlicher Maßnahmen iSd § 10 Abs 1 IG-L 1997, die die Einhaltung von Grenzwerten sicherstellen, dann besteht der Anspruch ungeachtet dessen, ob die Behörde gar keine oder nur unzureichende Schritte in diese Richtung gesetzt hat. Der Einzelne muss sich gegebenenfalls damit begnügen, dass Maßnahmen gesetzt werden, die die Überschreitung (des Grenzwertes für PM10) nicht verhindern, sondern (nur) so gering wie möglich halten. Dieser inhaltliche Aspekt hat aber mit der Frage der Zulässigkeit eines Antrags auf Setzung von Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele (der Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für Feinstaub in einem bestimmten Gebiet) nichts zu tun. Der Umstand, dass die Behörde bereits Schritte zur Verbesserung der Luftqualität gesetzt hat, hat mit der Beurteilung der Zulässigkeit eines solchen Antrags nichts zu tun. Wären diese Schritte derart erfolgreich gewesen, dass die Grenzwerte eingehalten worden wären, fehlte es einem Antragsteller an der unmittelbaren Betroffenheit, woraus sich wiederum die Unzulässigkeit seines Antrags ergäbe. Wurden die Grenzwerte aber überschritten, so ändert das Vorhandensein von einzelnen unzureichenden Maßnahmen nichts an der Zulässigkeit eines Antrags.Besteht ein Anspruch eines unmittelbar betroffenen Einzelnen auf die Anordnung erforderlicher Maßnahmen iSd Paragraph 10, Absatz eins, IG-L 1997, die die Einhaltung von Grenzwerten sicherstellen, dann besteht der Anspruch ungeachtet dessen, ob die Behörde gar keine oder nur unzureichende Schritte in diese Richtung gesetzt hat. Der Einzelne muss sich gegebenenfalls damit begnügen, dass Maßnahmen gesetzt werden, die die Überschreitung (des Grenzwertes für PM10) nicht verhindern, sondern (nur) so gering wie möglich halten. Dieser inhaltliche Aspekt hat aber mit der Frage der Zulässigkeit eines Antrags auf Setzung von Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele (der Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für Feinstaub in einem bestimmten Gebiet) nichts zu tun. Der Umstand, dass die Behörde bereits Schritte zur Verbesserung der Luftqualität gesetzt hat, hat mit der Beurteilung der Zulässigkeit eines solchen Antrags nichts zu tun. Wären diese Schritte derart erfolgreich gewesen, dass die Grenzwerte eingehalten worden wären, fehlte es einem Antragsteller an der unmittelbaren Betroffenheit, woraus sich wiederum die Unzulässigkeit seines Antrags ergäbe. Wurden die Grenzwerte aber überschritten, so ändert das Vorhandensein von einzelnen unzureichenden Maßnahmen nichts an der Zulässigkeit eines Antrags.

Besteht ein Anspruch eines unmittelbar betroffenen Einzelnen auf Erlassung von Luftqualitätsplänen nach Art. 23 der Luftqualitäts-RL, dann ist ein darauf abzielender Antrag auch zulässig, wenn es bereits einen solchen Plan gibt. Dieser Antrag hat dann die inhaltliche Überprüfung des Programmes nach § 9a IG-L 1997 bzw. des Planes nach Art. 23 der Luftqualitäts-RL auf seine allfällige Ergänzungsbedürftigkeit zur Folge. Die bloße Existenz eines Programmes nach § 9a IG-L 1997 bzw. eines Planes nach Art. 23 der Luftqualitäts-RL reicht nicht aus, um gesichert von der Zielerreichung der nach Art. 13 der Luftqualitäts-RL obliegenden Verpflichtungen ausgehen zu können (vgl. EuGH Urteil 19. November 2014, Rs- 404/13, Client Earth). Die Erstellung eines Luftqualitätsplanes nach Art. 23 Abs. 1 zweiter Unterabsatz der Luftqualitäts-RL lässt für sich genommen nicht die Annahme zu, dass der Staat den ihm nach Art. 13 der Richtlinie obliegenden Verpflichtungen nachgekommen ist. Die Europäische Kommission hat auch im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2008/2191 gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, und zwar in der ergänzenden, mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 26. November 2014 (C(2014) 8657 final), darauf hingewiesen (S. 14), dass "selbst wenn ein kürzlich angenommener Luftqualitätsplan auf den ersten Blick zufriedenstellend ist und alle Anforderungen gemäß Anhang XV Abschnitt A zu erfüllen scheint, dennoch nicht auszuschließen ist, dass er nicht wie vorgesehen umgesetzt wird oder die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht die gewünschte Wirkung haben." Dann kann es dennoch zu einem Verstoß gegen Art. 13 der Luftqualitäts-RL kommen.Besteht ein Anspruch eines unmittelbar betroffenen Einzelnen auf Erlassung von Luftqualitätsplänen nach Artikel 23, der Luftqualitäts-RL, dann ist ein darauf abzielender Antrag auch zulässig, wenn es bereits einen solchen Plan gibt. Dieser Antrag hat dann die inhaltliche Überprüfung des Programmes nach Paragraph 9 a, IG-L 1997 bzw. des Planes nach Artikel 23, der Luftqualitäts-RL auf seine allfällige Ergänzungsbedürftigkeit zur Folge. Die bloße Existenz eines Programmes nach Paragraph 9 a, IG-L 1997 bzw. eines Planes nach Artikel 23, der Luftqualitäts-RL reicht nicht aus, um gesichert von der Zielerreichung der nach Artikel 13, der Luftqualitäts-RL obliegenden Verpflichtungen ausgehen zu können vergleiche EuGH Urteil 19. November 2014, Rs- 404/13, Client Earth). Die Erstellung eines Luftqualitätsplanes nach Artikel 23, Absatz eins, zweiter Unterabsatz der Luftqualitäts-RL lässt für sich genommen nicht die Annahme zu, dass der Staat den ihm nach Artikel 13, der Richtlinie obliegenden Verpflichtungen nachgekommen ist. Die Europäische Kommission hat auch im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2008/2191 gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, und zwar in der ergänzenden, mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 26. November 2014 (C(2014) 8657 final), darauf hingewiesen Sitzung 14), dass "selbst wenn ein kürzlich angenommener Luftqualitätsplan auf den ersten Blick zufriedenstellend ist und alle Anforderungen gemäß Anhang römisch XV Abschnitt A zu erfüllen scheint, dennoch nicht auszuschließen ist, dass er nicht wie vorgesehen umgesetzt wird oder die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht die gewünschte Wirkung haben." Dann kann es dennoch zu einem Verstoß gegen Artikel 13, der Luftqualitäts-RL kommen.

Wie im Urteil des EuGH vom 19. November 2014, C-404/13, Client Earth (unter Bezugnahme auf das Urteil des EuGH vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek) betont wird, ist den Mitgliedstaaten nach Art. 19 Abs. 1 EUV aufgegeben, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Die nationalen Behörden und Gerichte haben die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen. Sofern eine solche Auslegung nicht möglich ist, haben sie die mit der Richtlinie unvereinbaren Regelungen des nationalen Rechts außer Anwendung zu lassen. Stehen einem unionsrechtlich garantierten Recht innerstaatliche Um- und Durchsetzungsschwierigkeiten rechtsstruktureller Art entgegen, ändert dies nichts an der Verpflichtung des Mitgliedstaates, die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts (effet utile) sicherzustellen. Divergenzen oder Strukturprobleme dürfen nicht dazu führen, dass ein im Unionsrecht begründeter Anspruch untergeht oder versagt wird. Wenn aus dem Unionsrecht ein subjektives Recht auf Ergänzung oder Erlassung einer Verordnung abgeleitet wird, so ist diese Situation dem Fall vergleichbar, in dem die innerstaatliche Rechtsordnung ein subjektives Recht auf Erlassung einer Verordnung anerkennt. Diesfalls hat die Behörde bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die Verordnung zu erlassen oder im Versagungsfall darüber mit negativem Bescheid abzusprechen.Wie im Urteil des EuGH vom 19. November 2014, C-404/13, Client Earth (unter Bezugnahme auf das Urteil des EuGH vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek) betont wird, ist den Mitgliedstaaten nach Artikel 19, Absatz eins, EUV aufgegeben, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Die nationalen Behörden und Gerichte haben die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen. Sofern eine solche Auslegung nicht möglich ist, haben sie die mit der Richtlinie unvereinbaren Regelungen des nationalen Rechts außer Anwendung zu lassen. Stehen einem unionsrechtlich garantierten Recht innerstaatliche Um- und Durchsetzungsschwierigkeiten rechtsstruktureller Art entgegen, ändert dies nichts an der Verpflichtung des Mitgliedstaates, die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts (effet utile) sicherzustellen. Divergenzen oder Strukturprobleme dürfen nicht dazu führen, dass ein im Unionsrecht begründeter Anspruch untergeht oder versagt wird. Wenn aus dem Unionsrecht ein subjektives Recht auf Ergänzung oder Erlassung einer Verordnung abgeleitet wird, so ist diese Situation dem Fall vergleichbar, in dem die innerstaatliche Rechtsordnung ein subjektives Recht auf Erlassung einer Verordnung anerkennt. Diesfalls hat die Behörde bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die Verordnung zu erlassen oder im Versagungsfall darüber mit negativem Bescheid abzusprechen.

Bei Vorliegen der im AnerkennungsG 1874 enthaltenen Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf Anerkennung als Religionsgesellschaft. Die Anerkennung ist durch Verordnung auszusprechen, wobei außerdem (zusätzlich) bescheidmäßig das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen festgestellt werden kann (vgl. VfGH B VfSlg 11931/1988 und B VfSlg 13134/1992). Liegen die im AnerkennungsG 1874 enthaltenen Voraussetzungen nicht vor, so ist ein (negativer) Bescheid zu erlassen (vgl. VfGH E VfSlg 14295/1995 und betreffend die Anerkennung eines Vereins als geeigneter Sachwalterverein VfGH E VfSlg 18905/2009). Auch der VwGH kennt rechtliche Möglichkeiten Einzelner, die Erlassung einer Verordnung mittels Antrags zu erreichen. Die Erklärung eines Kollektivvertrages zur Satzung ist nach Rechtsprechung und Lehre als Verordnung anzusehen. Die Einräumung eines Antragsrechtes verleiht den Kollektivvertragsparteien ein subjektiv-öffentliches Recht darauf, dass die Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen den Kollektivvertrag zur Satzung erklärt, also die angesprochene Verordnung erlässt (vgl. E 22. Dezember 2009, 2009/08/0064). Eine den Antrag abweisende Erledigung hat daher vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips (vgl. E VfGH VfSlg 18905/2009) in Form eines bekämpfbaren Bescheides zu ergehen (vgl. E 23. Oktober 2012, 2009/10/0254; VfGH E 10. Dezember 2009, VfSlg 18905). Die Zurückweisung eines Antrags auf Erlassung eines Bescheides über das Vorliegen der Voraussetzung für eine Verordnungserlassung (dort: Kundmachung) erwies sich daher als rechtswidrig, weil damit zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert worden war. Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass trotz des Rechtstypenzwangs in der österreichischen Rechtsordnung Konstellationen auftreten können, in denen die Verwaltung unter bestimmten Voraussetzungen zur Erlassung einer Verordnung verpflichtet ist. In solchen Fällen wird ein Antragsrecht von Parteien bejaht; beantragt eine Partei die Erlassung (oder Ergänzung) einer solchen Verordnung, so besteht das Recht, bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen darüber in Form einer Sachentscheidung einen negativen Bescheid zu erhalten. Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Der Umstand, dass Maßnahmen auf der Grundlage von Luftqualitätsplänen nach der österreichischen Rechtsordnung in Form einer Verordnung ergehen und grundsätzlich weder ein Antragsrecht noch ein einheitliches Verfahrensrecht hinsichtlich einer Verordnungserlassung besteht, bildet keine Rechtfertigung für die Versagung des unionsrechtlich gebotenen Anspruchs. Vielmehr sind die österreichischen Behörden und Gerichte gefordert, für effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu sorgen. Die Zurückweisung eines solchen Antrags mangels Antragsrechts auf Erlassung einer Verordnung stellt hingegen die Verweigerung der Sachentscheidung und somit eine Rechtsverletzung dar.Bei Vorliegen der im AnerkennungsG 1874 enthaltenen Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf Anerkennung als Religionsgesellschaft. Die Anerkennung ist durch Verordnung auszusprechen, wobei außerdem (zusätzlich) bescheidmäßig das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen festgestellt werden kann vergleiche VfGH B VfSlg 11931/1988 und B VfSlg 13134/1992). Liegen die im AnerkennungsG 1874 enthaltenen Voraussetzungen nicht vor, so ist ein (negativer) Bescheid zu erlassen vergleiche VfGH E VfSlg 14295/1995 und betreffend die Anerkennung eines Vereins als geeigneter Sachwalterverein VfGH E VfSlg 18905/2009). Auch der VwGH kennt rechtliche Möglichkeiten Einzelner, die Erlassung einer Verordnung mittels Antrags zu erreichen. Die Erklärung eines Kollektivvertrages zur Satzung ist nach Rechtsprechung und Lehre als Verordnung anzusehen. Die Einräumung eines Antragsrechtes verleiht den Kollektivvertragsparteien ein subjektiv-öffentliches Recht darauf, dass die Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen den Kollektivvertrag zur Satzung erklärt, also die angesprochene Verordnung erlässt vergleiche E 22. Dezember 2009, 2009/08/0064). Eine den Antrag abweisende Erledigung hat daher vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips vergleiche E VfGH VfSlg 18905/2009) in Form eines bekämpfbaren Bescheides zu ergehen vergleiche E 23. Oktober 2012, 2009/10/0254; VfGH E 10. Dezember 2009, VfSlg 18905). Die Zurückweisung eines Antrags auf Erlassung eines Bescheides über das Vorliegen der Voraussetzung für eine Verordnungserlassung (dort: Kundmachung) erwies sich daher als rechtswidrig, weil damit zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert worden war. Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass trotz des Rechtstypenzwangs in der österreichischen Rechtsordnung Konstellationen auftreten können, in denen die Verwaltung unter bestimmten Voraussetzungen zur Erlassung einer Verordnung verpflichtet ist. In solchen Fällen wird ein Antragsrecht von Parteien bejaht; beantragt eine Partei die Erlassung (oder Ergänzung) einer solchen Verordnung, so besteht das Recht, bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen darüber in Form einer Sachentscheidung einen negativen Bescheid zu erhalten. Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Der Umstand, dass Maßnahmen auf der Grundlage von Luftqualitätsplänen nach der österreichischen Rechtsordnung in Form einer Verordnung ergehen und grundsätzlich weder ein Antragsrecht noch ein einheitliches Verfahrensrecht hinsichtlich einer Verordnungserlassung besteht, bildet keine Rechtfertigung für die Versagung des unionsrechtlich gebotenen Anspruchs. Vielmehr sind die österreichischen Behörden und Gerichte gefordert, für effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu sorgen. Die Zurückweisung eines solchen Antrags mangels Antragsrechts auf Erlassung einer Verordnung stellt hingegen die Verweigerung der Sachentscheidung und somit eine Rechtsverletzung dar.

Die Antragsteller haben einen - im hier relevanten Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Erkenntnisses - zulässigen Antrag auf Ergänzung eines unzureichenden Luftqualitätsplanes nach Art. 23 der Luftqualitäts-RL (hier: eines Programmes nach § 9a IG-L 1997) bzw. einer darauf gründenden Verordnung gestellt. Über diesen Antrag wäre daher in der Sache zu entscheiden gewesen. Die Zurückweisung des Antrags der revisionswerbenden Parteien mangels Antragslegitimation erweist sich somit als inhaltlich rechtswidrig. Das VwG hätte daher aufgrund der Beschwerde der Antragsteller den antragszurückweisenden Bescheid der belangten Behörde aufzuheben gehabt; eine über die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Zurückweisung des Antrags hinausgehende Entscheidungsbefugnis kommt dem VwG nicht zu (vgl. E 18. Dezember 2014, Ra 2014/07/0002, 0003).Die Antragsteller haben einen - im hier relevanten Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Erkenntnisses - zulässigen Antrag auf Ergänzung eines unzureichenden Luftqualitätsplanes nach Artikel 23, der Luftqualitäts-RL (hier: eines Programmes nach Paragraph 9 a, IG-L 1997) bzw. einer darauf gründenden Verordnung gestellt. Über diesen Antrag wäre daher in der Sache zu entscheiden gewesen. Die Zurückweisung des Antrags der revisionswerbenden Parteien mangels Antragslegitimation erweist sich somit als inhaltlich rechtswidrig. Das VwG hätte daher aufgrund der Beschwerde der Antragsteller den antragszurückweisenden Bescheid der belangten Behörde aufzuheben gehabt; eine über die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Zurückweisung des Antrags hinausgehende Entscheidungsbefugnis kommt dem VwG nicht zu vergleiche E 18. Dezember 2014, Ra 2014/07/0002, 0003).

Im Hinblick auf die Frage der konkret anzuwendenden Rechtslage ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und nicht die der Antragstellung relevant (vgl. E 28. Juni 1994, 93/04/0238; E 16. April 1998, 98/05/0040; E 4. September 2003, 2003/17/0124; E 7. November 2012, 2012/18/0093; E 26. Juni 2014, Ra 2014/03/0004). Ohne Bedeutung ist hingegen im Allgemeinen der Zeitpunkt der Antragstellung. Daraus kann auch der Umstand folgen, dass ein ursprünglich zulässiger Antrag durch eine Änderung der Rechtslage unzulässig wird und zurückgewiesen werden muss (vgl. E 26. Juni 1990, 90/05/0017; E 4. November 1996, 96/10/0148; E 10. Juni 2002, 2002/17/0063; E 19. Februar 2003, 2002/12/0324).Im Hinblick auf die Frage der konkret anzuwendenden Rechtslage ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und nicht die der Antragstellung relevant vergleiche E 28. Juni 1994, 93/04/0238; E 16. April 1998, 98/05/0040; E 4. September 2003, 2003/17/0124; E 7. November 2012, 2012/18/0093; E 26. Juni 2014, Ra 2014/03/0004). Ohne Bedeutung ist hingegen im Allgemeinen der Zeitpunkt der Antragstellung. Daraus kann auch der Umstand folgen, dass ein ursprünglich zulässiger Antrag durch eine Änderung der Rechtslage unzulässig wird und zurückgewiesen werden muss vergleiche E 26. Juni 1990, 90/05/0017; E 4. November 1996, 96/10/0148; E 10. Juni 2002, 2002/17/0063; E 19. Februar 2003, 2002/12/0324).