Sachverhalt und Ausgangsverfahren
1 Bei einer Marktüberwachung durch die Landespolizeidirektion Wien (LPD) nach § 27 Abs. 1 Pyrotechnikgesetz 2010 (PyroTG 2010) bei einem Händler von pyrotechnischen Gegenständen wurde festgestellt, dass verschiedene bei diesem Händler vorrätige pyrotechnische Gegenstände für den Anwender nicht handhabungssicher waren. Mit Bescheid wurde ein Verkaufsverbot der Schallerzeuger für den betroffenen Händler ausgesprochen und gemäß § 27a Abs. 1 Z 3 PyroTG 2010 der Rückruf dieser Gegenstände angeordnet.
2 In der Folge wurde von der LPD als Marktüberwachungsbehörde nach dem PyroTG 2010 betreffend die beanstandeten pyrotechnischen Gegenstände ein RAPEX-Meldeverfahren eingeleitet und wurden entsprechende Meldungen an die Kommission erstattet.
3 Der Revisionswerber (vor dem Verwaltungsgerichtshof) ist Importeur der von den RAPEX-Meldungen betroffenen pyrotechnischen Gegenstände (Meldungsnummern A12/00297/20, A12/00290/20 und A12/00289/20).
4 Mit Schreiben vom 30. April 2020 stellte der Revisionswerber bei der LPD Anträge auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen und auf Akteneinsicht gemäß § 17 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG). Dabei beantragte der Revisionswerber die Vervollständigung der genannten RAPEX-Meldungen durch die Ergänzung der Chargennummern („badge number“) der beanstandeten pyrotechnischen Gegenstände sowie Einsicht in die Akten des RAPEX-Meldeverfahrens, insbesondere in die Risikoeinstufung der von den RAPEX-Meldungen A12/00289/20, A12/00290/20 und A12/00297/20 erfassten Produkte.
5 Mit dem angefochtenen Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes Wien (Verwaltungsgericht) wurden (nach Beschwerde des Revisionswerbers gegen den über diese Anträge ergangenen Bescheid der LPD vom 29. Juni 2020) in dieser Sache sowohl der Antrag auf Akteneinsicht in das RAPEX-Meldeverfahren als auch der Antrag auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen zurückgewiesen (I.). Die Revision an den Verwaltungsgerichtshof wurde für zulässig erklärt (II.).
6 In der Begründung führte das Verwaltungsgericht nach Feststellung des oben angeführten Sachverhalts und Darstellung des Verfahrensganges im Wesentlichen aus, das RAPEX-Meldeverfahren beginne mit Kenntniserlangung der Marktüberwachungsbehörde eines RAPEX-relevanten Sachverhalts. Die nach dem in diesem System zu erstattende „Schnellwarnmeldung“ komme nur dann in Betracht, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliege. Die LPD habe als Marktüberwachungsbehörde nach dem PyroTG 2010 hoheitlich gehandelt. Jedoch handle es sich um ein Verwaltungshandeln abseits eines Verwaltungsaktes (Bescheid). Meldungen in das RAPEX-Schnellwarnsystem seien als Realakte (als auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtetes schlichtes Verwaltungshandeln) einzuordnen. Eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle sei nur im Rahmen der Art. 131 und 132 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) verfassungsrechtlich vorgesehen (Anmerkung: nach Art. 132 Abs. 1 Z 1 B-VG kann gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde nur derjenige wegen Rechtswidrigkeit Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben, der durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet).
7 Grundsätzlich sei gerichtlicher Rechtsschutz, wie von Erwägungsgrund 37 der Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG gefordert, dadurch gewährleistet, dass die dem RAPEX-Meldeverfahren zugrunde liegenden behördlichen Maßnahmen vor den Verwaltungsgerichten (und in der Folge den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts) bekämpft werden könnten. Dass Wirtschaftsakteuren wie dem Revisionswerber (somit dem Hersteller oder dem Importeur eines Produktes) ein Antragsrecht hinsichtlich der geltend gemachten Punkte im Hinblick auf Akteneinsicht bzw. Vervollständigung der RAPEX-Meldung in der österreichischen Rechtsordnung eingeräumt worden sei, könne den gesetzlichen Bestimmungen nicht entnommen werden. Aber auch der Durchführungsbeschluss (EU) 2019/417 der Kommission (RAPEX-Leitlinien) gebe keinen Anhaltspunkt für die Annahme eines Antragsrechtes bzw. einer Parteistellung des Revisionswerbers im RAPEX-Meldeverfahren.
8 Die Revision wurde für zulässig erklärt, weil eine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage eines Antragsrechtes hinsichtlich behördlichem Vorgehen nach dem RAPEX-Meldeverfahren fehle.
9 Die vom Revisionswerber gegen dieses Erkenntnis erhobene Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof (VfGH) wurde von diesem mit Beschluss vom 24. Februar 2021, E 367/2021-5, abgelehnt und dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG zur Entscheidung abgetreten. Dabei führte der VfGH unter anderem aus,
„Spezifisch verfassungsrechtliche Überlegungen sind zur Beantwortung der aufgeworfenen Fragen, insbesondere der Frage, ob der beschwerdeführenden Partei hinsichtlich ihres Antrags auf Vervollständigung einer Meldung nach dem Rapid Exchange of Information System (RAPEX) Parteistellung zukommt, nicht anzustellen“.
10 Sodann erhob der Revisionswerber die vorliegende ordentliche Revision.
11 In der Revision wird im Wesentlichen vorgebracht, der Revisionswerber sei als Wirtschaftsakteur durch das hoheitliche Verwaltungshandeln der LPD unmittelbar in der Sache betroffen und habe daher nach österreichischem Verwaltungsverfahrensrecht die Rechte als Partei (§ 8 AVG). Daraus lasse sich (nach § 17 AVG) auch das Recht auf Akteneinsicht in die RAPEX-Meldungen ableiten. Zum Antragsrecht hinsichtlich behördlichem Vorgehen nach dem RAPEX-Meldeverfahren bestehe keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes. Insbesondere fehle Rechtsprechung zur Frage, ob sich für den Revisionswerber als betroffenen Wirtschaftsakteur ein Antragsrecht auf Berichtigung oder Vervollständigung bzw. auf Rücknahme einer RAPEX-Meldung direkt aus den RAPEX-Leitlinien ableiten lasse. Auch bestehe keine Rechtsprechung dazu, ob im Hinblick auf behördliches Handeln im RAPEX-Meldeverfahren ein ausreichender gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet sei. Gerade die Maßnahmen im RAPEX-Meldeverfahren führten zur unmittelbaren Beeinträchtigung des Revisionswerbers als Wirtschaftsakteur, seine Produkte am österreichischen und europäischen Markt zu verkaufen. Diese Frage sei von grundsätzlicher Bedeutung, da wie dargestellt keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes bestehe und der Versagung jeglichen Rechtsschutzes im behördlichen RAPEX-Meldeverfahren eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung beizumessen sei, weil auch jedem Wirtschaftsakteur in einem RAPEX-Meldeverfahren der entsprechende Rechtsschutz verweigert würde.
12 In diesem Zusammenhang regt die Revision an, dem EuGH mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen und zwar, ob sich direkt aus den RAPEX-Leitlinien eine Parteistellung des Wirtschaftsakteurs, ein ausreichend gerichtlicher Rechtsschutz des Wirtschaftsakteurs gegen Beeinträchtigungen aus einer RAPEX-Meldung, ein Antragsrecht des Wirtschaftsakteurs auf Vervollständigung, Berichtigung bzw. Rücknahme einer RAPEX-Meldung bzw. ein ausreichender gerichtlicher Rechtsschutz gegen unrichtige RAPEX-Meldungen ergebe.
13 Die LPD bringt in ihrer Revisionsbeantwortung im Wesentlichen vor, die LPD habe dem Händler gegenüber die pyrotechnischen Gegenstände vom Markt genommen. Dem Händler wäre somit freigestanden, diesen Bescheid zu bekämpfen und damit die behördliche Maßnahme vor den Verwaltungsgerichten und den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts zu bekämpfen. Unter Hinweis auf die Punkte 3.4.3 und 3.4.3.5 der RAPEX-Leitlinien bringt die LPD vor, der Revisionswerber hätte auf Grund dieser Rechtsgrundlagen zu jedem Stand des RAPEX-Verfahrens die Möglichkeit gehabt, sich an die zuständige Stelle, nach Auffassung der LPD die Kommission, zu wenden, um eine Berichtigung/Vervollständigung der erstatteten RAPEX-Meldung zu erreichen. Des Weiteren könne die Kommission nach Punkt 3.4.7.1. der RAPEX-Leitlinien eine Meldung dauerhaft aus RAPEX zurückziehen.
Die (nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes) maßgeblichen Bestimmungen des Unionsrechts
14 Die Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15.1.2002, S. 4 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 765/2008, ABl. L 218 vom 13.8.2008, 30, und die Verordnung (EG) Nr. 596/2009, ABl. L 188 vom 18.7.2009, 14, geänderten Fassung (im Folgenden: Produktsicherheitsrichtlinie), lautet auszugsweise:
„in Erwägung nachstehender Gründe:
...
(37) Die Mitgliedstaaten haben dafür Sorge zu tragen, dass bei den zuständigen Gerichten geeignete Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der zuständigen Behörden eingelegt werden können, durch die das Inverkehrbringen eines Produkts beschränkt oder seine Rücknahme oder sein Rückruf angeordnet wird.
...
...
Artikel 2
Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
e) ‚Hersteller‘
...
ii) ... oder, falls kein Vertreter mit Sitz in der Gemeinschaft vorhanden ist, den Importeur des Produkts;
...
f) ‚Händler‘ jeden Gewerbetreibenden der Absatzkette, dessen Tätigkeit die Sicherheitseigenschaften des Produkts nicht beeinflusst;
g) ‚Rückruf‘ jede Maßnahme, die auf Erwirkung der Rückgabe eines dem Verbraucher vom Hersteller oder Händler bereits gelieferten oder zur Verfügung gestellten gefährlichen Produkts abzielt;
...
KAPITEL V
Informationsaustausch und Situationen, die ein rasches Eingreifen erforderlich machen
...
Artikel 12
(1) Trifft ein Mitgliedstaat Maßnahmen oder Vorkehrungen oder beschließt er, Maßnahmen oder Vorkehrungen zu treffen, zu empfehlen oder mit Herstellern und Händlern auf zwingender oder auf freiwilliger Basis zu vereinbaren, welche die etwaige Vermarktung oder Verwendung von Produkten in seinem Hoheitsgebiet unterbinden, einschränken oder besonderen Bedingungen unterwerfen, weil die betreffenden Produkte eine ernste Gefahr darstellen, so meldet er dies unverzüglich der Kommission mit Hilfe von RAPEX. Er informiert die Kommission unverzüglich von jeder etwaigen Änderung oder Aufhebung der Maßnahmen oder Vorkehrungen.
...
(2) Bei Erhalt solcher Meldungen überprüft die Kommission diese auf ihre Übereinstimmung mit diesem Artikel und mit den Vorschriften für die Funktionsweise von RAPEX und übermittelt sie den übrigen Mitgliedstaaten, die ihrerseits der Kommission unverzüglich mitteilen, welche Maßnahmen sie ergriffen haben.
(3)Die detaillierten Verfahrensregeln für RAPEX sind in Anhang II aufgeführt. Sie werden von der Kommission angepasst. Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 15 Absatz 5 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.(3)Die detaillierten Verfahrensregeln für RAPEX sind in Anhang römisch II aufgeführt. Sie werden von der Kommission angepasst. Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 15 Absatz 5 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.
...
ANHANG II
VERFAHRENSREGELN FÜR DIE ANWENDUNG VON RAPEX UND LEITLINIEN FÜR DIE MELDUNGEN
1. RAPEX findet Anwendung auf Produkte im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a), von denen eine ernste Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit von Verbrauchern ausgeht.
...
2. RAPEX zielt im Wesentlichen auf einen raschen Informationsaustausch bei ernsten Gefahren ab. Die Leitlinien nach Ziffer 8 enthalten genaue Kriterien für die Feststellung ernster Gefahren.
3. Bei einer Meldung nach Artikel 12 erteilen die Mitgliedstaaten alle verfügbaren Informationen. Die Meldung enthält insbesondere die in den Leitlinien nach Nummer 8 genannten Informationen, zumindest aber
a) Angaben, die die Identifizierung des Produkts ermöglichen;
...
c) Art und Dauer der getroffenen bzw. beschlossenen Maßnahmen oder Vorkehrungen;
...
Diese Informationen sind unter Verwendung des vorgegebenen Standardmeldeformulars und im Einklang mit den Leitlinien nach Ziffer 8 mitzuteilen.
...
5. Die Kommission prüft so schnell wie möglich die Übereinstimmung der im Rahmen von RAPEX erhaltenen Informationen mit den Bestimmungen der Richtlinie; wenn sie es für erforderlich hält, kann sie eine eigene Untersuchung zur Feststellung der Produktsicherheit durchführen. Im Fall einer solchen Untersuchung haben die Mitgliedstaaten der Kommission die angeforderten Informationen zu übermitteln, soweit sie dazu in der Lage sind.
...
7. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission unverzüglich jede etwaige Änderung oder Rücknahme der genannten Maßnahme(n) oder Vorkehrung(en) mit.
8. Die Kommission erarbeitet nach dem Verfahren von Artikel 15 Absatz 3 Leitlinien für die Durchführung von RAPEX durch die Kommission und die Mitgliedstaaten und bringt sie regelmäßig auf den neuesten Stand.
...
10. Der meldende Mitgliedstaat ist für die mitgeteilten Informationen verantwortlich.
...“
15 Die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates, ABl. L 218 vom 13.8.2008, S. 30 (im Folgenden: Marktüberwachungsverordnung), lautet auszugsweise:
„Artikel 2
Begriffsbestimmungen
Für die Zwecke dieser Verordnung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
...
5. ‚Einführer‘: jede in der Gemeinschaft ansässige natürliche oder juristische Person, die ein Produkt aus einem Drittstaat auf dem Gemeinschaftsmarkt in Verkehr bringt;
6. ‚Händler‘: jede natürliche oder juristische Person in der Lieferkette, die ein Produkt auf dem Markt bereitstellt, mit Ausnahme des Herstellers oder des Einführers;
7. ‚Wirtschaftsakteure‘: Hersteller, Bevollmächtigter, Einführer und Händler;
...
Artikel 20
Mit einer ernsten Gefahr verbundene Produkte
(1)Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Produkte, die eine ernste Gefahr darstellen, die ein rasches Eingreifen erforderlich macht, einschließlich einer ernsten Gefahr ohne unmittelbare Auswirkung, zurückgerufen oder vom Markt genommen werden bzw. ihre Bereitstellung auf ihrem Markt untersagt wird und dass die Kommission unverzüglich gemäß Artikel 22 informiert wird.
...
Artikel 22
Informationsaustausch - Schnellinformationssystem der Gemeinschaft
(1) Trifft ein Mitgliedstaat eine Maßnahme nach Artikel 20 oder beabsichtigt er dies und ist er der Auffassung, dass die Gründe für die Maßnahme oder die Auswirkungen dieser Maßnahme über sein eigenes Staatsgebiet hinausreichen, meldet er der Kommission unverzüglich gemäß Absatz 4 dieses Artikels die getroffene Maßnahme. Außerdem informiert er die Kommission unverzüglich über die Änderung oder die Rücknahme einer solchen Maßnahme.
...
(3) Die Übermittlung der Informationen nach den Absätzen 1 und 2 enthält alle verfügbaren Angaben, insbesondere die erforderlichen Daten für die Identifizierung des Produkts, die Herkunft und Lieferkette des Produkts, die mit ihm verbundenen Gefahren, die Art und die Dauer der getroffenen nationalen Maßnahme sowie die von Wirtschaftsakteuren freiwillig getroffenen Maßnahmen.
(4) Für die Zwecke der Absätze 1, 2 und 3 findet das System für Marktüberwachung und Informationsaustausch gemäß Artikel 12 der Richtlinie 2001/95/EG Anwendung. Artikel 12 Absätze 2, 3 und 4 jener Richtlinie gelten entsprechend.“
16 Die Richtlinie 2013/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juni 2013 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung pyrotechnischer Gegenstände auf dem Markt, ABl. L 178 vom 28.6.2013, S. 27 (im Folgenden: Pyrotechnikrichtlinie), lautet auszugsweise:
„Artikel 3
Begriffsbestimmungen
Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
...
10. ‚Einführer‘: jede in der Union ansässige natürliche oder juristische Person, die einen pyrotechnischen Gegenstand aus einem Drittstaat auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringt;
11. ‚Händler‘: jede natürliche oder juristische Person in der Lieferkette außer dem Hersteller oder Einführer, die einen pyrotechnischen Gegenstand auf dem Markt bereitstellt;
12. ‚Wirtschaftsakteure‘: Hersteller, Einführer und Händler;
...
Artikel 38
Überwachung des Unionsmarktes, Kontrolle der auf den Unionsmarkt eingeführten pyrotechnischen Gegenstände
...
(2) Für pyrotechnische Gegenstände gelten Artikel 15 Absatz 3 und Artikel 16 bis 29 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008.
...
Artikel 39
Verfahren zur Behandlung von pyrotechnischen Gegenständen, mit denen eine Gefahr verbunden ist, auf nationaler Ebene
(1)Haben die Marktüberwachungsbehörden eines Mitgliedstaats hinreichenden Grund zu der Annahme, dass ein pyrotechnischer Gegenstand die menschlichen Gesundheit oder Sicherheit oder andere im öffentlichen Interesse schützenswerte Aspekte gefährdet, die unter diese Richtlinie fallen, so beurteilen sie, ob der betreffende pyrotechnische Gegenstand alle in dieser Richtlinie festgelegten einschlägigen Anforderungen erfüllt. Die betreffenden Wirtschaftsakteure arbeiten zu diesem Zweck im erforderlichen Umfang mit den Marktüberwachungsbehörden zusammen.
...
(4)Ergreift der betreffende Wirtschaftsakteur innerhalb der in Absatz 1 Unterabsatz 2 genannten Frist keine angemessenen Korrekturmaßnahmen, so treffen die Marktüberwachungsbehörden alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen, um die Bereitstellung des pyrotechnischen Gegenstands auf ihrem nationalen Markt zu untersagen oder einzuschränken, den pyrotechnischen Gegenstand zurückzunehmen oder zurückzurufen.
...“
17 Der Durchführungsbeschluss (EU) 2019/417 der Kommission vom 8. November 2018 zur Festlegung von Leitlinien für die Verwaltung des gemeinschaftlichen Systems zum raschen Informationsaustausch „RAPEX“ gemäß Artikel 12 der Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit und für das dazugehörige Meldesystem, ABl. L 73 vom 15.3.2019, S. 121 (im Folgenden: RAPEX-Leitlinien), lautet auszugsweise:
„Artikel 1
Die Leitlinien für die Verwaltung des gemeinschaftlichen Systems zum raschen Informationsaustausch ‚RAPEX‘ gemäß Artikel 12 der Richtlinie 2001/95/EG und für das dazugehörige Meldesystem werden im Anhang dieses Beschlusses dargelegt.
...
ANHANG
LEITLINIEN FÜR DIE VERWALTUNG DES SYSTEMS DER EUROPÄISCHEN UNION ZUM RASCHEN INFORMATIONSAUSTAUSCH ‚RAPEX‘ GEMÄSS ARTIKEL 12 DER RICHTLINIE 2001/95/EG (RICHTLINIE ÜBER DIE ALLGEMEINE PRODUKTSICHERHEIT) UND FÜR DAS DAZUGEHÖRIGE MELDESYSTEM
TEIL I
GELTUNGSBEREICH UND ADRESSATEN DER LEITLINIEN
...
4.Maßnahmen
4.1.Maßnahmearten
...
Für die Zwecke dieser Leitlinien gelten für freiwillige und für obligatorische Maßnahmen die folgenden Definitionen:
a) Obligatorische Maßnahmen: Maßnahmen, die mitgliedstaatliche Behörden, oft in Form von Verwaltungsentscheidungen, ergreifen oder beschlossen haben zu ergreifen und die einen Wirtschaftsakteur dazu verpflichten, gegenüber einem bestimmten Produkt, das er auf dem Markt bereitgestellt hat, präventive, restriktive oder korrektive Maßnahmen zu ergreifen.
b) Freiwillige Maßnahmen:
i) präventive und restriktive Maßnahmen, die von einem Wirtschaftsakteur freiwillig, d. h. ohne das Eingreifen einer mitgliedstaatlichen Behörde getroffen werden;
ii) Empfehlungen und Vereinbarungen, die mitgliedstaatliche Behörden mit Wirtschaftsakteuren im Rahmen deren Geschäftstätigkeit schließen; hierzu zählen Vereinbarungen, die nicht in schriftlicher getroffen wurden und dazu führen, dass Wirtschaftsakteure bezüglich eines durch sie in Verkehr gebrachten Produkts, das ein ernstes Risiko darstellt, im Rahmen ihrer jeweiligen Geschäftstätigkeit präventive und restriktive Maßnahmen ergreifen.
...
5.Risikograde
...
5.4.Bewertende Behörde
Die Risikobewertung wird stets von der mitgliedstaatlichen Behörde vorgenommen oder überprüft, die entweder die Untersuchung führte und geeignete Maßnahmen ergriff oder die freiwilligen Maßnahmen beaufsichtigte, die ein Wirtschaftsakteur bezüglich eines mit einem Risiko behafteten Produkts ergriffen hat.
Offene Fragen klärt die RAPEX-Kontaktstelle (siehe Teil II Kapitel 5.1) mit der zuständigen Behörde, bevor eine Meldung über die RAPEX-Anwendung übermittelt wird.Offene Fragen klärt die RAPEX-Kontaktstelle (siehe Teil römisch II Kapitel 5.1) mit der zuständigen Behörde, bevor eine Meldung über die RAPEX-Anwendung übermittelt wird.
...
TEIL II
DAS GEMEINSCHAFTLICHE SYSTEM ZUM RASCHEN INFORMATIONSAUSTAUSCH ‚RAPEX‘ GEMÄSS ARTIKEL 12 DER RICHTLINIE ÜBER DIE ALLGEMEINE PRODUKTSICHERHEIT
...
2.Meldekriterien
...
2.1.Verpflichtende Teilnahme an RAPEX: Artikel 12 der RaPS und Artikel 22 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008
Gemäß der RaPS und der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 ist die Teilnahme der Mitgliedstaaten an RAPEX zwingend erforderlich. So sind die Mitgliedstaaten im Einklang mit Artikel 12 der RaPS und Artikel 22 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 gesetzlich dazu verpflichtet, der Kommission sowohl obligatorische als auch freiwillige Maßnahmen zu melden, wenn die folgenden vier Meldekriterien erfüllt sind:
a) Das Produkt fällt in den Anwendungsbereich der RaPS oder der Verordnung (EG) Nr. 765/2008.
b) Das Produkt unterliegt Maßnahmen, die seine Bereitstellung auf dem Markt oder seine Verwendung verhindern, beschränken oder besonderen Bedingungen unterwerfen (‚präventive und restriktive Maßnahmen‘).
c) Das Produkt stellt ein ernstes Risiko für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher oder, bei Produkten, die unter die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 fallen, auch für andere maßgebliche öffentliche Interessen der Endverbraucher dar.
d) Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Auswirkung des ernsten Risikos für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher oder, bei Produkten, die unter die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 fallen, auch für andere maßgebliche öffentliche Interessen der Endverbraucher über das Hoheitsgebiet des meldenden Mitgliedstaats hinausgeht.
...
3.Meldungen
...
3.2.Inhalt der Meldungen
3.2.1.Umfang der Daten
Meldungen, die der Kommission über die RAPEX-Anwendung übermittelt werden, enthalten u. a. folgende Arten von Daten:
a) Angaben, die eine Identifizierung des Produkts ermöglichen, d. h. Produktkategorie, Produktbezeichnung, Markenname, Modell- und/oder Typnummer, Strichcode, Los- oder Seriennummer, Zolltarif-Code, Beschreibung von Produkt und Verpackung, ergänzt durch Bilder des Produkts, der Verpackung und der Etiketten. Eine ausführliche und genaue Beschreibung des Produkts ist für die Marktüberwachung und für Durchsetzungsmaßnahmen von zentraler Bedeutung; anhand einer solchen Beschreibung können die nationalen Behörden das gemeldete Produkt identifizieren und es von anderen auf dem Markt befindlichen Produkten der gleichen Art oder Kategorie unterscheiden, können es auf dem Markt finden und geeignete Maßnahmen ergreifen oder vereinbaren.
...
3.2.2.Vollständigkeit der Daten
Die Meldungen sollten möglichst vollständig sein. Die Komponenten, die in einer Meldung enthalten sein müssen, werden in Anlage 1 zu diesen Leitlinien aufgelistet und wurden in die RAPEX-Anwendung aufgenommen. In alle Felder des Meldebogens sollten die erforderlichen Daten eingetragen werden. Falls einige Daten zum Zeitpunkt der Übermittlung der Meldung nicht vorliegen, wird dies vom meldenden Mitgliedstaat auf dem Formular deutlich angegeben und erklärt. Sobald die fehlenden Daten verfügbar sind, aktualisiert der meldende Mitgliedstaat seine Meldung. Die Kommission prüft die aktualisierte Meldung, bevor sie validiert und über das System verbreitet wird.
...
Wenn ein Teil der gemäß diesen Leitlinien erforderlichen Daten noch nicht verfügbar ist, sollten sich die Mitgliedstaaten dennoch an die festgesetzten Fristen halten und die Übermittlung der RAPEX-Meldung nicht hinauszögern, wenn diese ein Produkt betrifft, das ein lebensbedrohliches Gesundheits- und Sicherheitsrisiko für Konsumenten und andere Endverbraucher darstellt, und/oder eine RAPEX-Meldung Sofortmaßnahmen der Mitgliedstaaten erfordert.
...
3.2.3.Aktualisierung der Daten
Der meldende Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission (möglichst rasch, spätestens jedoch vor Ablauf der Fristen gemäß Anlage 4 zu diesen Leitlinien) von Entwicklungen, die Änderungen an einer durch die RAPEX-Anwendung übermittelten Meldung erfordern. Insbesondere informieren die Mitgliedstaaten die Kommission über Änderungen (z. B. in Folge der Verkündung eines Urteils in einem Revisionsverfahren) des Status der gemeldeten Maßnahmen, der Risikobewertung oder der Vertraulichkeit.
Die Kommission prüft die vom Mitgliedstaat bereitgestellten Informationen und aktualisiert ggf. die betreffenden Informationen in der RAPEX-Anwendung und auf der RAPEX-Website.
3.2.4.Verantwortung für die übermittelten Informationen
Der meldende Mitgliedstaat ist für die mitgeteilten Informationen verantwortlich. (22)
Der meldende Mitgliedstaat und die zuständige nationale Behörde stellen sicher, dass sämtliche über die RAPEX-Anwendung bereitgestellten Daten korrekt sind, damit es keine Verwechslungen mit ähnlichen Produkten der gleichen Kategorie oder Art gibt, die auf dem EU-Markt erhältlich sind.
Die Verantwortung für die über die RAPEX-Anwendung übermittelten Informationen fällt der/den am Meldeverfahren beteiligten Behörde/n anheim (z. B. der Behörde, die die Risikobewertung des gemeldeten Produkts vorgenommen oder Angaben zu Vertriebswegen gemacht hat). Vor der Übermittlung an die Kommission prüft und validiert die RAPEX-Kontaktstelle alle von den zuständigen Behörden eingegangenen Meldungen (siehe auch Teil II Kapitel 5.1).Die Verantwortung für die über die RAPEX-Anwendung übermittelten Informationen fällt der/den am Meldeverfahren beteiligten Behörde/n anheim (z. B. der Behörde, die die Risikobewertung des gemeldeten Produkts vorgenommen oder Angaben zu Vertriebswegen gemacht hat). Vor der Übermittlung an die Kommission prüft und validiert die RAPEX-Kontaktstelle alle von den zuständigen Behörden eingegangenen Meldungen (siehe auch Teil römisch II Kapitel 5.1).
Mit der Bearbeitung der Meldungen, also u. a. deren Prüfung, Validierung oder Verbreitung über die RAPEX-Anwendung oder deren Veröffentlichung auf der RAPEX-Website, übernimmt die Kommission keinerlei Verantwortung für die übermittelten Informationen; diese liegt weiterhin beim meldenden Mitgliedstaat.
3.3.Am Meldeverfahren beteiligte Akteure und ihre Aufgaben
Die am Meldeverfahren beteiligten Parteien und ihre Aufgaben lauten folgendermaßen:
3.3.1.Wirtschaftsakteure
Die Wirtschaftsakteure sind nicht unmittelbar an der Einreichung von Meldungen über die RAPEX-Anwendung beteiligt.
Wenn ein Produkt ein Risiko darstellt, müssen sie allerdings die zuständigen Behörden sämtlicher Mitgliedstaaten, in denen das Produkt in Verkehr gebracht wurde, unverzüglich davon in Kenntnis setzen. Die Voraussetzungen für die Übermittlung dieser Informationen und die zu leistenden Angaben sind in Anhang I der RaPS niedergelegt.Wenn ein Produkt ein Risiko darstellt, müssen sie allerdings die zuständigen Behörden sämtlicher Mitgliedstaaten, in denen das Produkt in Verkehr gebracht wurde, unverzüglich davon in Kenntnis setzen. Die Voraussetzungen für die Übermittlung dieser Informationen und die zu leistenden Angaben sind in Anhang römisch eins der RaPS niedergelegt.
...
3.3.2.Behörden der Mitgliedstaaten
Die mitgliedstaatlichen Behörden melden der Kommission mittels der RAPEX-Anwendung sowohl obligatorische als auch freiwillige Maßnahmen, die in ihrem Hoheitsgebiet gegenüber Produkten ergriffen wurden, die ein Risiko darstellen.
Die Mitgliedstaaten legen fest, wer in Bezug auf RAPEX für die Erstellung und Einreichung von Meldungen sowie für Folgemaßnahmen verantwortlich ist.
...
3.4.Workflow
3.4.1.Erstellung einer Meldung
3.4.1.1.Durch eine nationale Behörde
Je nach den nationalen Regelungen können in den Mitgliedstaaten unterschiedliche, am RAPEX-Verfahren beteiligte Behörden (lokale/regionale Marktüberwachungsbehörden, für die Kontrollen an den Außengrenzen zuständige Behörden) befugt sein, eine Meldung zu erstellen.
...
3.4.3.Prüfung der Meldungen durch die Kommission
Vor der Weiterleitung an die Mitgliedstaaten prüft die Kommission alle über die RAPEX-Anwendung eingegangenen Meldungen daraufhin, ob sie formal richtig und vollständig sind.
...
3.4.3.2.Vollständigkeit
Sobald die formale Richtigkeit einer Meldung feststeht, prüft die Kommission die Meldung auf Vollständigkeit. Dabei bezieht sie sich auf die Abschnitte 3.2.1 und 3.2.2 des Teils II dieser Leitlinien. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei den Teilen der Meldung, die die Produkt- und die Risikobeschreibung, die Maßnahmen, die Rückverfolgbarkeit und die Vertriebswege betreffen.Sobald die formale Richtigkeit einer Meldung feststeht, prüft die Kommission die Meldung auf Vollständigkeit. Dabei bezieht sie sich auf die Abschnitte 3.2.1 und 3.2.2 des Teils römisch II dieser Leitlinien. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei den Teilen der Meldung, die die Produkt- und die Risikobeschreibung, die Maßnahmen, die Rückverfolgbarkeit und die Vertriebswege betreffen.
...
3.4.3.4.Ersuchen um ergänzende Auskünfte
Sollten sich bei der Prüfung einer Meldung Fragen ergeben, so kann die Kommission die Validierung der Meldung aussetzen und den meldenden Mitgliedstaat um ergänzende Auskünfte oder Klarstellungen ersuchen. Der meldende Mitgliedstaat erteilt diese ergänzenden Auskünfte innerhalb der im Auskunftsersuchen der Kommission gesetzten Frist.
...
3.4.4.Validierung und Verbreitung von Meldungen
Alle Meldungen, die nach der Prüfung als formal richtig und vollständig befunden wurden, werden von der Kommission innerhalb der Fristen nach Anlage 5 zu diesen Leitlinien validiert und über die RAPEX-Anwendung verbreitet.
Wenn der meldende Mitgliedstaat im Verlauf der Prüfung um ergänzende Auskünfte oder Klarstellungen ersucht worden ist (ggf. zweimal), kann die Kommission folgende Entscheidungen treffen:
a) Wenn die ergänzenden Auskünfte oder Klarstellungen, um die gebeten wurde, erfolgt sind, prüft die Kommission die Meldung erneut und kann sie dann validieren, ggf. nach Änderung der Einstufung (z. B. ‚Meldung gemäß Artikel 12‘ statt ‚Informationsmeldung‘), oder sie kann die Meldung zurückhalten, um weitere Abklärungen vorzunehmen.
b) Wenn die ergänzenden Auskünfte oder Klarstellungen, um die gebeten wurde, nicht fristgerecht erfolgten oder unzureichend sind, entscheidet die Kommission auf Grundlage der verfügbaren Informationen, wobei sie die Meldung je nach den Umständen des Falls entweder nach Änderung der Einstufung (z. B. ‚Informationsmeldung‘ statt ‚Meldung gemäß Artikel 12‘) validieren oder beschließen kann, die Meldung nicht zu validieren.
...
3.4.5.Veröffentlichung der Meldungen
3.4.5.1.Weitergabe von Informationen als Regelfall
Die Öffentlichkeit hat das Recht, über Produkte, die ein Risiko aufweisen, informiert zu werden. Hierzu veröffentlicht die Kommission auf der RAPEX-Website (25) Übersichten über neue RAPEX-Meldungen.
...
3.4.7.Zurückziehen/Entfernen von Meldungen
3.4.7.1.Dauerhaftes Zurückziehen einer Meldung aus RAPEX
Meldungen, die über die RAPEX-Anwendung verbreitet worden sind, bleiben unbefristet im System. Allerdings kann die Kommission in den in diesem Abschnitt beschriebenen Fällen eine Meldung dauerhaft aus RAPEX zurückziehen.
3.4.7.1.1.Fälle, in denen das Zurückziehen einer eingereichten oder validierten Meldung möglich ist
a) Mindestens ein RAPEX-Meldekriterium (29) ist nachweislich nicht erfüllt, sodass eine RAPEX-Meldung nicht gerechtfertigt ist. Dies gilt insbesondere, wenn bewiesen wird, dass die ursprüngliche Risikobewertung nicht vorschriftsmäßig durchgeführt wurde und dass das gemeldete Produkt kein Risiko aufweist. Hierzu zählen auch die Fälle, in denen gemeldete Maßnahmen vor Gericht oder im Rahmen eines anderen Verfahrens erfolgreich angefochten wurden und somit nicht mehr gültig sind.
...
3.4.7.1.2.Antrag der Mitgliedstaaten auf dauerhaftes oder vorübergehendes Zurückziehen
Die Kommission darf eine Meldung nur auf Antrag des meldenden Mitgliedstaats aus RAPEX zurückziehen, da dieser die volle Verantwortung für die durch das System übermittelten Informationen trägt. Die übrigen Mitgliedstaaten sind jedoch gebeten, die Kommission über Sachverhalte zu informieren, die das Zurückziehen einer Meldung rechtfertigen könnten.
...
(35)Für die Zwecke dieser Leitlinien bezeichnet der Ausdruck ‚Wirtschaftsakteur‘ eine jedwede natürliche oder juristische Person, die in der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 als ‚Wirtschaftsakteur‘ oder in der RaPS als ‚Hersteller‘ bzw. als ‚Händler‘ bezeichnet wird.“
Die maßgeblichen Bestimmungen des nationalen Rechts
18 Das Bundesgesetz, mit dem polizeiliche Bestimmungen betreffend pyrotechnische Gegenstände und Sätze sowie das Böllerschießen erlassen werden (Pyrotechnikgesetz 2010 - PyroTG 2010), BGBl. I Nr. 131/2009 in der Fassung BGBl. I Nr. 32/2018, lautet auszugsweise:
„Begriffsbestimmungen
§ 4. Im Geltungsbereich dieses Bundesgesetzes sind folgende Begriffsbestimmungen maßgebend:Paragraph 4, Im Geltungsbereich dieses Bundesgesetzes sind folgende Begriffsbestimmungen maßgebend:
...
10. Händler ist jede natürliche oder juristische Person in der Lieferkette außer dem Hersteller oder Importeur, die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit einen pyrotechnischen Gegenstand oder Satz auf dem Unionsmarkt bereitstellt.
...
12. Importeur ist jede in der Union ansässige natürliche oder juristische Person, die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit einen aus einem Drittland stammenden pyrotechnischen Gegenstand oder Satz erstmalig auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringt.
...
21. Rückruf ist jede Maßnahme, die auf Erwirkung der Rückgabe eines dem Endnutzer bereits bereitgestellten pyrotechnischen Gegenstands oder Satzes abzielt.
...
27. Wirtschaftsakteure sind Hersteller, Importeure und Händler.
...
Zuständigkeit
§ 5. (1) Behörde im Sinne dieses Bundesgesetzes ist die Bezirksverwaltungsbehörde, im Gebiet einer Gemeinde, für das die Landespolizeidirektion zugleich Sicherheitsbehörde erster Instanz ist, die Landespolizeidirektion.Paragraph 5, (1) Behörde im Sinne dieses Bundesgesetzes ist die Bezirksverwaltungsbehörde, im Gebiet einer Gemeinde, für das die Landespolizeidirektion zugleich Sicherheitsbehörde erster Instanz ist, die Landespolizeidirektion.
...
Beschwerden
§ 6. Über Beschwerden gegen Bescheide nach diesem Bundesgesetz entscheidet das Landesverwaltungsgericht.Paragraph 6, Über Beschwerden gegen Bescheide nach diesem Bundesgesetz entscheidet das Landesverwaltungsgericht.
...
Marktüberwachung
§ 27. (1) Der Behörde obliegt die Marktüberwachung hinsichtlich der Überprüfung, ob nur pyrotechnische Gegenstände und Sätze in Verkehr gebracht und auf dem Markt bereitgestellt werden, die den Anforderungen dieses Bundesgesetzes entsprechen. Sie ist ermächtigt, die hierzu erforderlichen Untersuchungen und Handlungen bei den Wirtschaftsakteuren durchzuführen, wie insbesondere Produktionsstätten, Lager und sonstige Geschäftsräume zu betreten, Stichproben unentgeltlich zu ziehen sowie in die einschlägigen Geschäftsunterlagen Einsicht zu nehmen.Paragraph 27, (1) Der Behörde obliegt die Marktüberwachung hinsichtlich der Überprüfung, ob nur pyrotechnische Gegenstände und Sätze in Verkehr gebracht und auf dem Markt bereitgestellt werden, die den Anforderungen dieses Bundesgesetzes entsprechen. Sie ist ermächtigt, die hierzu erforderlichen Untersuchungen und Handlungen bei den Wirtschaftsakteuren durchzuführen, wie insbesondere Produktionsstätten, Lager und sonstige Geschäftsräume zu betreten, Stichproben unentgeltlich zu ziehen sowie in die einschlägigen Geschäftsunterlagen Einsicht zu nehmen.
...
Aufsichtsmaßnahmen
§ 27a. (1) Die Aufsichtsmaßnahmen der Behörde gemäß § 27 sind AufträgeParagraph 27 a, (1) Die Aufsichtsmaßnahmen der Behörde gemäß Paragraph 27, sind Aufträge
...
3. zum Rückruf.
(2) Aufsichtsmaßnahmen gemäß Abs. 1 Z 2 und 3 können von jeder Behörde, in deren örtlichem Wirkungsbereich pyrotechnische Gegenstände oder Sätze in Verkehr gebracht oder bereit gestellt werden, die Gegenstand einer solchen Maßnahme sein sollen, mit Wirkung für die Geschäftstätigkeit des Wirtschaftakteurs im gesamten Bundesgebiet ergriffen werden.“(2) Aufsichtsmaßnahmen gemäß Absatz eins, Ziffer 2, und 3 können von jeder Behörde, in deren örtlichem Wirkungsbereich pyrotechnische Gegenstände oder Sätze in Verkehr gebracht oder bereit gestellt werden, die Gegenstand einer solchen Maßnahme sein sollen, mit Wirkung für die Geschäftstätigkeit des Wirtschaftakteurs im gesamten Bundesgebiet ergriffen werden.“
19 Das Bundesgesetz zum Schutz vor gefährlichen Produkten (Produktsicherheitsgesetz 2004 - PSG 2004), BGBl. I Nr. 16/2005 in der Fassung BGBl. I Nr. 32/2018, lautet auszugsweise:
„Geltungsbereich und subsidiäre Anwendung
§ 1. Dieses Bundesgesetz regelt Sicherheitsanforderungen an Produkte, Verpflichtungen für In-Verkehr-Bringer/innen sowie behördliche Maßnahmen mit dem Ziel, insbesondere Leben und Gesundheit von Menschen vor Gefährdungen durch gefährliche Produkte zu schützen.Paragraph eins, Dieses Bundesgesetz regelt Sicherheitsanforderungen an Produkte, Verpflichtungen für In-Verkehr-Bringer/innen sowie behördliche Maßnahmen mit dem Ziel, insbesondere Leben und Gesundheit von Menschen vor Gefährdungen durch gefährliche Produkte zu schützen.
...
§ 2. ...Paragraph 2, ...
(2) Sind Sicherheitsanforderungen an Produkte gemäß § 3 Z 1 in besonderen bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften festgelegt, gelangt dieses Bundesgesetz nur für jene Aspekte, Risken oder Risikokategorien zur Anwendung, die in den betreffenden bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften nicht dem Ziel dieses Bundesgesetzes entsprechend geregelt sind. Zudem sind die Bestimmungen der §§ 7 bis 29 jedenfalls dann anzuwenden, wenn die besonderen bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften keine entsprechenden Regelungen enthalten.(2) Sind Sicherheitsanforderungen an Produkte gemäß Paragraph 3, Ziffer eins, in besonderen bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften festgelegt, gelangt dieses Bundesgesetz nur für jene Aspekte, Risken oder Risikokategorien zur Anwendung, die in den betreffenden bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften nicht dem Ziel dieses Bundesgesetzes entsprechend geregelt sind. Zudem sind die Bestimmungen der Paragraphen 7, bis 29 jedenfalls dann anzuwenden, wenn die besonderen bundesgesetzlichen Verwaltungsvorschriften keine entsprechenden Regelungen enthalten.
...
Ermächtigung zum internationalen Datenaustausch
§ 10. (1) Der Bundesminister für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz hat innerhalb der festgelegten Fristen den auf Grund internationaler Verträge vorgesehenen Stellen Informationen über gefährliche Produkte sowie Maßnahmen gemäß den §§ 11, 15 und 16 zu melden. Dies gilt insbesondere für die Meldeverfahren gemäß Art. 11 und 12 der Richtlinie 2001/95/EG sowie der Art. 22 und 23 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008.Paragraph 10, (1) Der Bundesminister für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz hat innerhalb der festgelegten Fristen den auf Grund internationaler Verträge vorgesehenen Stellen Informationen über gefährliche Produkte sowie Maßnahmen gemäß den Paragraphen 11,, 15 und 16 zu melden. Dies gilt insbesondere für die Meldeverfahren gemäß Artikel 11, und 12 der Richtlinie 2001/95/EG sowie der Artikel 22, und 23 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008.
...“
Zur Vorlageberechtigung
20 Der Verwaltungsgerichtshof ist ein Gericht im Sinne des Art. 267 AEUV, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechtes angefochten werden können (vgl. etwa VwGH 13.2.2020, Ra 2018/01/0159).
21 Der Verwaltungsgerichtshof vertritt die Auffassung, dass sich bei der Entscheidung der von ihm zu beurteilenden Revisionssache die im gegenständlichen Ersuchen um Vorabentscheidung angeführten und im Folgenden näher erörterten Fragen der Auslegung des Unionsrechts stellen.
Erläuterungen zu den Vorlagefragen
Vorbemerkung
22 An dem von der Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit (ABl. 2002, L 11, S. 4) vorgesehenen System RAPEX (gemeinschaftliches System zum raschen Informationsaustausch über gefährliche Non-Food-Produkte) „nehmen die Kommission und die Verbraucherschutzbehörden der Mitgliedstaaten sowie anderer Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum teil. Es ermöglicht der Kommission, nach der Meldung der nationalen Behörden jede Woche eine Liste mit Produkten zu erstellen und zu veröffentlichen, von denen eine ernste Gefahr für die Gesundheit und die Sicherheit von Verbrauchern ausgeht“ (vgl. EuG 26.1.2017, T-474/15, Global Garden Products Italy SpA (GGP Italy), Rn. 12).
23 Wie im Sachverhalt und Ausgangsverfahren dargestellt, ist der Verwaltungsgerichtshof mit der Entscheidung über einen Antrag eines Wirtschaftsakteurs auf Vervollständigung einer RAPEX-Meldung an die Kommission nach den oben angeführten Vorschriften des Unionsrechts konfrontiert.
24 Nach den Umständen des Ausgangsverfahren ist der Antragsteller Importeur der betroffenen pyrotechnischen Gegenstände und wurde die (obligatorische) Maßnahme gegenüber dem Händler erlassen (vgl. zum Importeur und Händler als Wirtschaftsakteure Art. 2 lit. e und f Produktsicherheitsrichtlinie, Art. 2 Z 5 bis 7 Marktüberwachungsverordnung, Art. 3 Z 10 bis 12 Pyrotechnikrichtlinie sowie im österreichischen Recht § 4 Z 10, 12 und 27 PyroTG 2010).
25 Zur nationalen (österreichischen) Rechtslage ist vorauszuschicken, dass sich die vorliegende Maßnahme betreffend die pyrotechnischen Gegenstände auf § 27a PyroTG 2010 stützen konnte, wo in Abs. 1 Z 3 ein Rückruf vorgesehen ist. Nach dieser Bestimmung kann die Behörde dem Wirtschaftsakteur auftragen, einen pyrotechnischen Gegenstand zurückzurufen. Ein Rückruf ist vorzunehmen, wenn der gefährliche pyrotechnische Gegenstand bereits den Endnutzer erreicht hat (vgl. so die Erläuterungen zu dieser Bestimmung in ErläutRV 349 BlgNR 25. GP 11).
26 Zuständige Marktüberwachungsbehörde ist nach österreichischem Recht im vorliegenden Fall die LPD (vgl. § 5 sowie § 27 PyroTG 2010). Gegen eine getroffene Aufsichtsmaßnahme besteht ein gerichtlicher Rechtsschutz, indem gegen solche Bescheide Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht erhoben werden kann (§ 6 PyroTG 2010). Wie das PSG 2004 erkennen lässt, kann die Produktsicherheit in Österreich - wie vorliegend bei pyrotechnischen Gegenständen im PyroTG 2010 - durch besondere bundesgesetzliche Verwaltungsvorschriften geregelt werden (vgl. § 2 Abs. 2 PSG 2004). Zuständige Kontaktstelle für das RAPEX-Meldeverfahren ist der Bundesminister für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz (vgl. § 10 Abs. 1 PSG 2004; nunmehr nach der Bundesministeriengesetz-Novelle 2020, BGBl. I Nr. 8: Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz).
27 Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die vorliegenden pyrotechnischen Gegenstände Produkte sind, für die die RAPEX-Leitlinien gelten. Dafür spricht im Übrigen auch Art. 38 Abs. 2 der Pyrotechnikrichtlinie, nach der für pyrotechnische Gegenstände unter anderem Art. 22 der Marktüberwachungsverordnung und damit das RAPEX-Meldeverfahren (nach Art. 12 der Produktsicherheitsrichtlinie) gelten.
28 Im Übrigen ergibt sich für den Verwaltungsgerichtshof, dass die gegenständlichen pyrotechnischen Gegenstände unter den Zlen. A12/00290/20, A12/00289/20 und A12/00297/20 auf Grund von RAPEX-Meldungen von der Kommission (als sogenannte „Safety Gate Alerts“) veröffentlicht wurden.
29 Die RAPEX-Meldung wird vom Verwaltungsgericht (nach österreichischem Recht) als Realakt verstanden. Darunter ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ein faktisches Verhalten der Behörde wie beispielsweise die Ausstellung einer Urkunde, die Gewährung von Akteneinsicht oder die Erteilung einer Auskunft zu verstehen (vgl. VwGH 24.5.2018, Ro 2017/07/0026, mwN). Über die Versagung eines beantragten Realaktes hat die Behörde mit Bescheid abzusprechen, wenn der Antragsteller einen Rechtsanspruch auf bescheidmäßige Erledigung eines solchen Antrags hat (vgl. VwGH 24.5.2018, Ro 2017/07/0026, mit Hinweis auf das österreichische Auskunftsrecht, wo ein derartiger Anspruch im Gesetz vorgesehen ist). Daher ist für den vorliegenden Fall für die Behandlung des Antrags des Revisionswerbers mangels einer Regelung des österreichischen Rechts entscheidend, ob diesem unmittelbar aus den im Vorabentscheidungsersuchen angeführten Vorschriften des Unionsrechts das Recht auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen zukommt (siehe die erste Frage).
30 Ob die RAPEX-Meldung letztlich ein bloßes faktisches Verhalten aufgrund der rechtlich bindenden (obligatorischen) Maßnahme der Behörde oder ein eigenständiger Rechtsakt mit zusätzlichen Ermittlungspflichten der Behörde ist, ist für den Verwaltungsgerichtshof fraglich. Auf die weiter untenstehenden Ausführungen und Konsequenzen im Zusammenhang mit dem gerichtlichen Rechtsschutz wird hingewiesen.
Zur ersten Frage (Recht auf Vervollständigung der RAPEX-Meldung)
31 Der vorliegende Antrag des Revisionswerbers (vor dem Verwaltungsgerichtshof), eines Importeurs der Gegenstände und damit Wirtschaftsakteurs, betrifft die Vervollständigung der genannten RAPEX-Meldungen, weil der Wirtschaftsakteur der Auffassung ist, dass diese nicht vollständig gewesen seien. Durch das Fehlen von Chargennummern der beanstandeten pyrotechnischen Gegenstände komme es zu unmittelbaren Beeinträchtigungen des Revisionswerbers als Wirtschaftsakteur, seine Produkte am österreichischen und europäischen Markt zu verkaufen.
32 Zum Inhalt der Meldungen und der Vollständigkeit der Daten enthalten die RAPEX-Leitlinien detaillierte Vorgaben. So sollen die Angaben eine Identifizierung des Produkts ermöglichen und „möglichst vollständig“ sein (Teil II Abschnitt 3.2.1., 3.2.2.).
33 In diesem Zusammenhang legen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes einige Bestimmungen der RAPEX-Leitlinien aber nahe, dass ein Recht eines Wirtschaftsakteurs auf Vervollständigung einer RAPEX-Meldung nach Unionsrecht nicht vorgesehen und ein entsprechender Antrag daher auch nicht zulässig ist.
34 So heißt es zu den am Meldeverfahren beteiligten Akteuren und ihren Aufgaben, dass die Wirtschaftsakteure nicht unmittelbar an der Einreichung von Meldungen über die RAPEX-Anwendung beteiligt sind (Teil II Abschnitt 3.3.1.). Insbesondere heißt es aber in den Bestimmungen betreffend das dauerhafte Zurückziehen einer Meldung aus RAPEX, dass die Kommission eine Meldung nur auf Antrag des meldenden Mitgliedsstaats aus RAPEX zurückziehen darf, da dieser die volle Verantwortung für die durch das System übermittelten Informationen trägt (Teil II Abschnitt 3.4.7.1.2. der RAPEX-Leitlinien). Damit übereinstimmend enthält auch Art. 12 der Produktsicherheitsrichtlinie keine Bestimmungen über derartige Rechte von Wirtschaftsakteuren.
35 Dies könnte bedeuten, dass nach dem einschlägigen Unionsrecht dem Wirtschaftsakteur kein Recht auf Vervollständigung einer seiner Auffassung nach unvollständigen RAPEX-Meldung zukommt, sondern das RAPEX-Meldeverfahren ausschließlich zwischen der Kommission und den (Behörden der) Mitgliedstaaten geführt wird, ohne den Wirtschaftsakteuren dabei eigene Rechte zukommen zu lassen.
36 Hinzuweisen ist, dass ein nationales Rechtsschutzverfahren mangels einer erkennbaren nationalen Regelung - wie oben angeführt - voraussetzt, dass dem Revisionswerber als Importeur unmittelbar aus den im Vorabentscheidungsersuchen angeführten Vorschriften des Unionsrechts das Recht auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen zukommt (siehe Frage 1.). In diesem Fall hätte die Behörde über die Versagung des beantragten Realaktes (Vervollständigung der RAPEX-Meldungen) mit Bescheid abzusprechen.
37 Weiter ist darauf hinzuweisen, dass auch die im vorliegenden Verfahren begehrte Akteneinsicht (§ 17 AVG) von der Frage abhängt, ob ein Recht auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen besteht. So kommt das Recht auf Akteneinsicht (nur) den Parteien eines anhängigen oder abgeschlossenen Verfahrens zu (vgl. grundsätzlich VwGH verstSen 22.10.2013, 2012/10/0002). Parteien sind nur Personen, insoweit sie an der Sache vermöge eines Rechtsanspruches oder eines rechtlichen Interesses beteiligt sind (§ 8 AVG).
Zur zweiten und dritten Frage (Zuständigkeit zur Entscheidung über einen Antrag auf Vervollständigung)
38 Das RAPEX-Meldeverfahren ist in verschiedenen - oben angeführten - Vorschriften des Unionsrechts geregelt. Diese Regelungen, insbesondere die Bestimmungen der RAPEX-Leitlinien, sehen ein komplexes Zusammenwirken der Behörden und Kontaktstellen der Mitgliedstaaten einerseits und der Kommission andererseits vor, was die Frage der Zuständigkeit aufwirft.
39 Einerseits ist in den RAPEX-Leitlinien klargestellt, dass der meldende Mitgliedstaat für die mitgeteilten Informationen verantwortlich ist und die Kommission keinerlei Verantwortung für die übermittelten Informationen übernimmt (Teil II Abschnitt 3.2.4.). Andere Bestimmungen der RAPEX-Leitlinien weisen die inhaltliche Verantwortung der mitgliedstaatlichen Behörde zu (vgl. etwa Teil I Abschnitt 5.4., wonach die Risikobewertung stets von der mitgliedsstaatlichen Behörde vorgenommen oder überprüft wird; weiter Teil II Abschnitt 3.2.4., wonach der meldende Mitgliedstaat für die mitgeteilten Informationen verantwortlich ist). Diese Bestimmungen sprechen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes dafür, dass die Behörde des jeweiligen Mitgliedstaates für die Entscheidung über einen Antrag eines Wirtschaftsakteurs auf Vervollständigung einer RAPEX-Meldung zuständig ist.
40 Andererseits ist die Kommission nach den RAPEX-Leitlinien verpflichtet, die Meldungen daraufhin zu prüfen, ob sie formal richtig und vollständig sind (Teil II Abschnitt 3.4.3. und 3.4.3.2. der RAPEX-Leitlinien). Alle Meldungen, die nach der Prüfung durch die Kommission als (unter anderem) vollständig befunden wurden, werden von der Kommission validiert und über die RAPEX-Anwendung verbreitet (Teil II Abschnitt 3.4.4. der RAPEX-Leitlinien). Diese Bestimmungen sprechen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes wiederum für eine Zuständigkeit der Kommission für die Vollständigkeit der Meldungen, bevor diese verbreitet werden.
Zur vierten Frage (gerichtlicher Rechtschutz)
41 Der EuGH hat in Bezug auf Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union klargestellt, „dass nach dieser Bestimmung, die eine Bekräftigung des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes darstellt, jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht hat, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen“ (vgl. für viele EuGH 20.4.2021, C-896/19, Repubblika gegen Il-Prim Ministru, Rn. 40, mwN).
42 Ausgehend davon, dass die erste Frage dahin beantwortet wird, dass sich unmittelbar aus diesen Vorschriften das Recht eines Wirtschaftsakteuers auf Vervollständigung einer RAPEX-Meldung ergibt, und dieser somit in seinen durch das Recht der Union garantierten Rechten verletzt werden kann, war die vierte Frage nach dem gerichtlichen Rechtsschutz zu stellen.
43 Ausgangspunkt einer RAPEX-Meldung können obligatorische oder freiwillige Maßnahmen sein (vgl. Teil I Abschnitt 4.1. der RAPEX-Leitlinien). Vorliegend ist allein eine obligatorische Maßnahme, nämlich wie dargestellt eine Aufsichtsmaßnahme nach § 27a PyroTG 2010 in Form eines Bescheides, Ausgangspunkt der gegenständlichen RAPEX-Meldungen.
44 Konkret wurde in der vorliegenden Rechtssache der Rückruf der pyrotechnischen Gegenstände auf Grundlage des § 27a Abs. 1 Z 3 PyroTG 2010 von der zuständigen Behörde angeordnet. Diese Anordnung - nach dem Ausgangsverfahren gegenüber dem österreichischen Händler und nicht gegenüber dem Importeur dieser pyrotechnischen Gegenstände - erfolgte mit Bescheid. Dieser Bescheid unterliegt - wie dargestellt - einem gerichtlichen Rechtsschutz durch das Landesverwaltungsgericht (vgl. § 6 PyroTG 2010) und in der Folge - wie vorliegend - durch den Verfassungsgerichtshof und den Verwaltungsgerichtshof.
45 Im Falle einer derartigen obligatorischen Maßnahme stellt sich für den Verwaltungsgerichtshof die Frage, inwieweit nach den angeführten einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts, insbesondere den RAPEX-Leitlinien, die nationale obligatorische Maßnahme durch die Behörde allein für die jeweilige RAPEX-Meldung maßgeblich und bindend ist. Dies ist deshalb von Bedeutung, weil - soweit derzeit zu sehen ist - der gerichtliche Rechtsschutz im Hinblick auf die getroffene obligatorische Maßnahme gewährleistet ist.
46 Wenn die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts so ausgelegt werden müssen, dass eine Unvollständigkeit einer RAPEX-Meldung sich unmittelbar aus dem Inhalt der angeordneten obligatorischen Maßnahme ergibt, hätte dies nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes zur Folge, dass diese Unvollständigkeit bereits im Wege des vorhandenen gerichtlichen Rechtsschutzes gegen eine solche Maßnahme bekämpft werden muss. Die RAPEX-Meldung selbst wäre dann ein bloßes faktisches Verhalten (ein Realakt) aufgrund der rechtlich bindenden (obligatorischen) Maßnahme der Behörde und kein eigenständiger Rechtsakt.
47 Mit anderen Worten kann bei dieser Auslegung die behauptete Unvollständigkeit einer RAPEX-Meldung nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht in einem eigenen Verfahren geltend gemacht werden, sondern muss bereits in dem zur Verfügung stehenden Rechtsschutzverfahren betreffend die angeordnete obligatorische Maßnahme geltend gemacht werden (vgl. nochmals § 6 PyroTG 2010). Dazu ist anzumerken, dass gemäß § 27a PyroTG 2010 die Maßnahme des Rückrufs gegenüber dem betroffenen Wirtschaftsakteur vorzunehmen ist. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Maßnahme gegenüber dem Händler, bei dem die pyrotechnischen Gegenstände vorgefunden wurden, erlassen wurde. Gegenüber dem Revisionswerber, der Importeur dieser Gegenstände ist, wurde diese Maßnahme nicht erlassen. Der Revisionswerber wurde aber nach der Aktenlage von der Behörde lediglich mit einem Schreiben von der Maßnahme informiert.
48 Wie angeführt kann die Behörde nach § 27a Abs. 1 Z 3 PyroTG 2010 dem Wirtschaftsakteur auftragen, einen pyrotechnischen Gegenstand (in Form eines Bescheides) zurückzurufen. Im vorliegenden Fall hat dies die Behörde gegenüber dem Händler getan. Diese Vorgangsweise der Behörde, die Maßnahme nur gegenüber dem Händler, aber nicht gegenüber dem Importeur zu erlassen, lässt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes damit begründen, dass diese Maßnahme auf die Erwirkung der Rückgabe eines dem Verbraucher (hier) vom Händler bereits gelieferten oder zur Verfügung gestellten gefährlichen Produkts abzielt (vgl. ausdrücklich Art. 2 lit. g Produktsicherheitsrichtlinie, vgl. auch Art. 39 Abs. 4 der Pyrotechnikrichtlinie, im österreichischen Recht vgl. § 4 Z 21 PyroTG 2010).
49 Damit ist allein der Händler von dieser Maßnahme in seinen Rechten betroffen. Der Importeur ist - wie vom ihm vorgebracht - nur mittelbar durch die Maßnahme wirtschaftlich betroffen. Das bloß faktische, insbesondere auch wirtschaftliche Interesse an der Einhaltung von Vorschriften des objektiven Rechts begründet aber nach österreichischem Recht keine Parteistellung (gemäß § 8 AVG; vgl. VwGH 2.8.2019, Ra 2017/11/0021, mwN).
50 Wenn die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts, insbesondere die detaillierten Vorschriften der RAPEX-Leitlinien, jedoch so ausgelegt werden müssen, dass die obligatorische Maßnahme nur als Ausgangspunkt für weitere Ermittlungen der Behörden der Mitgliedstaaten für eine RAPEX-Meldung normiert ist und insbesondere über die obligatorische Maßnahme hinaus zusätzliche Informationen in der RAPEX-Meldung verarbeitet und in der Folge verbreitet werden, wäre wohl ein eigenes Rechtsschutzverfahren geboten.
51 Ein solches Rechtsschutzverfahren setzt - wie oben angeführt - voraus, dass dem Revisionswerber als Importeur mangels einer Regelung des österreichischen Rechts unmittelbar aus den im Vorabentscheidungsersuchen angeführten Vorschriften des Unionsrechts das Recht auf Vervollständigung der RAPEX-Meldungen zukommt (siehe die erste Frage). In diesem Fall hätte die Behörde über die Versagung des beantragten Realaktes (Vervollständigung der RAPEX-Meldungen) mit Bescheid abzusprechen.
Ergebnis
52 Da die Anwendung des Unionsrechts und dessen Auslegung nicht als derart offenkundig erscheinen, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (vgl. EuGH 6.10.1982, Rechtssache Srl C.I.L.F.I.T. u.a., C-283/81, EU:C:1982:335), werden die eingangs formulierten Vorlagefragen gemäß Art. 267 AEUV mit dem Ersuchen um Vorabentscheidung vorgelegt.
Wien, am 29. September 2021