Verwaltungsgerichtshof
19.06.2024
Ra 2023/03/0141
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Lehofer und die Hofräte Dr. Faber, Dr. Himberger und Dr. Chvosta als Richter sowie die Hofrätin Dr.in Sabetzer als Richterin, unter Mitwirkung des Schriftführers Dr. Zeleny, über die Revision der Kommunikationsbehörde Austria, gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Mai 2023, Zl. W131 2263532-1/8E, betreffend einen Antrag auf Feststellung nach dem Medienkooperations- und -förderungs-Transparenzgesetz (mitbeteiligte Partei: römisch fünf römisch fünf.a.G. in B, vertreten durch die Sutterlüty Klagian Brändle Gisinger Rechtsanwälte GmbH in 6850 Dornbirn, Marktstraße 4; weitere Partei: Bundesministerin für Frauen, Familie, Integration und Medien im Bundeskanzleramt), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
1 1.1. Mit Schreiben vom 15. März 2022 teilte die Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) - die belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht und nunmehrige Revisionswerberin - der Mitbeteiligten mit, dass diese auf der Liste des Rechnungshofes gemäß § 1 Abs. 3 BVG Medienkooperation und Medienförderung (BVG MedKF-T) zum 1. Jänner 2022 genannt und von den Bekanntgabepflichten nach dem Medienkooperations- und -förderungs-Transparenzgesetz (MedKF-TG) betroffen sei.
2 Daraufhin beantragte die Mitbeteiligte am 12. April 2022 bei der belangten Behörde u.a. die Feststellung des Nichtbestehens der Meldeverpflichtung nach dem MedKF-TG.
3 1.2. Mit Bescheid der belangten Behörde vom 18. Oktober 2022 wurde in Spruchpunkt I. der Antrag der Mitbeteiligten auf Feststellung des Nichtbestehens der Meldeverpflichtung nach dem MedKF-TG gemäß § 2 und § 4 MedKF-TG iVm §§ 56 ff AVG als unbegründet abgewiesen und (amtswegig) festgestellt, dass die Mitbeteiligte den Bekanntgabepflichten nach § 2 und § 4 MedKF-TG unterliege.
4 1.3. Mit dem angefochtenen Erkenntnis hat das Verwaltungsgericht in Erledigung der dagegen erhobenen Beschwerde der Mitbeteiligten den angefochtenen Spruchpunkt I. des Bescheides vom 18. Oktober 2022 ersatzlos behoben und ausgesprochen, dass eine Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zulässig sei.
5 Begründend erwog es zunächst, dass die Anwendbarkeit des MedKF-TG auf einen Rechtsträger, hier die Mitbeteiligte, von dessen „Rechnungshofkontroll - Prüfunterworfenheit“ abhänge. Dies sei damit eine Vorfrage für die Anwendbarkeit des MedKF-TG.
Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für eine Feststellungskompetenz der belangten Behörde, wie sie sie hier ausgeübt habe, bestehe nicht. Ein außergesetzlicher Feststellungsbescheid sei als subsidiärer Rechtsbehelf nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes jedoch dann nicht zulässig, wenn die strittige Frage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verfahrens entschieden werden könne.
Zur Beurteilung der Anwendbarkeit des MedKF-TG sei die Zuständigkeit des Rechnungshofs zur Gebarungsprüfung hinsichtlich der Mitbeteiligten eine hier zu entscheidende Vorfrage, die nach der Rechtslage isoliert allein vom Verfassungsgerichtshof zu entscheiden sei. Dessen ausschließliche Zuständigkeit ergebe sich aus Artikel 126 a, B-VG, wonach der Verfassungsgerichtshof - auf Antrag der Bundesregierung oder einer Landesregierung oder des Rechnungshofs - entscheide, wenn zwischen dem Rechnungshof und einem Rechtsträger Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofs regeln, entstehen.
Ein Feststellungsbescheid sei damit nicht zulässig, weil die strittige Frage der „Rechnungshofkontroll - Prüfunterworfenheit“ der Mitbeteiligten isoliert zu entscheiden und allein im Rahmen des in Artikel 126 a, B-VG vorgesehenen Verfahrens zu klären sei.
Dabei sei es auch unschädlich, dass der Mitbeteiligten nach Paragraph 36 a, VfGG insoweit kein Antragsrecht zukomme. Vertrete der Rechnungshof nämlich die Ansicht, dass die Mitbeteiligte seiner Gebarungskontrolle unterliege, habe er sich bei gegenteiliger Auffassung der Mitbeteiligten an den Verfassungsgerichtshof zu wenden; sollte der Rechnungshof dies nicht tun, werde die Rechtssphäre der Mitbeteiligten nicht berührt.
Der angefochtene Spruchpunkt römisch eins. des beschwerdegegenständlichen Bescheids sei daher mangels Zuständigkeit der belangten Behörde zu einem derartigen Feststellungsausspruch ersatzlos aufzuheben. Damit werde der Grundsatz der Subsidiarität eines außergesetzlichen Feststellungsbescheids gewahrt. Zudem werde durch die Ansiedelung der Feststellungskompetenz in der Frage der Rechnungshofkontrollunterworfenheit über Artikel 126 a, B-VG exklusiv beim Verfassungsgerichtshof das Risiko von Judikaturdivergenzen zwischen den Höchstgerichten vermieden. Die Aufhebung stehe zudem in Einklang mit der Rechtsprechung zu Paragraph 38, AVG, wonach Vorfragen nicht Gegenstand von gesonderten Feststellungsbescheiden sein könnten.
Die (ersatzlose) Unzuständigkeitskassation umfasse auch die Abweisung des Feststellungsantrags der Mitbeteiligten, weil der belangten Behörde aus den dargelegten Gründen keine Zuständigkeit zur meritorischen Behandlung eines derartigen Feststellungsantrags zugekommen sei und sie den Feststellungsantrag nur hätte zurückweisen dürfen.
6 1.4. Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Amtsrevision der belangten Behörde.
7 1.5. Nach Einleitung des Vorverfahrens durch den Verwaltungsgerichtshof hat die Mitbeteiligte eine Revisionsbeantwortung eingebracht, in der sie der Revision entgegentritt.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
8 2. Die Revision ist zulässig, weil sie zutreffend vorbringt, dass Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage fehlt, ob das Verfahren nach Art. 126a B-VG geeignet sei, das Feststellungsinteresse betreffend die Anwendbarkeit des MedKF-TG abzudecken.
9 3. Sie ist auch begründet:
10 3.1. Das BVG Medienkooperation und Medienförderung (BVG MedKF-T) in seiner zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtes maßgeblichen Stammfassung BGBl. I Nr. 125/2011 lautete auszugsweise:
„§ 1. (1) Die in Artikel 126 b, bis 127b des Bundes-Verfassungsgesetzes - B-VG, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 1 aus 1930,, genannten Rechtsträger sowie die sonstigen durch Gesetz der Rechnungshofkontrolle unterworfenen Rechtsträger haben für Medienkooperationen mit und Werbeaufträge an Medieninhaber eines periodischen Mediums den Namen des periodischen Mediums und die Höhe des Entgelts sowie im Falle von Förderungen an Medieninhaber eines periodischen Mediums den Namen des Förderungsempfängers und die Höhe der Förderung öffentlich bekanntzugeben.
(2) Die Kontrolle der Bekanntgabepflicht obliegt dem auf Grund von Artikel 20, Absatz 2, Ziffer 5 a, B-VG zur Aufsicht und Regulierung elektronischer Medien und zur Förderung der Medien eingerichteten Organ. Durch Bundesgesetz kann dieses Organ von der Bindung an Weisungen des ihm vorgesetzten Organs freigestellt und ein der Aufgabe des weisungsfreien Organs angemessenes Aufsichtsrecht der obersten Organe, zumindest das Recht, sich über alle Gegenstände der Geschäftsführung zu unterrichten, vorgesehen werden.
(3) Der Rechnungshof hat zur Sicherstellung der Vollständigkeit der im Sinne von Absatz eins, bekanntzugebenden Daten dem in Absatz 2, bezeichneten Organ zu Beginn eines Kalenderjahres eine halbjährlich zu aktualisierende Liste der ihm bekannten, seiner Kontrolle unterliegenden Rechtsträgern samt den für die Erfassung der Rechtsträger erforderlichen Daten (Namen, Adressen, vertretungsbefugte Organe) in elektronischer Form zu übermitteln. Stellt der Rechnungshof aus Anlass einer Überprüfung der Gebarung eines Rechtsträgers fest, dass dessen veröffentlichte Angaben über Aufträge, Medienkooperationen oder Förderungen unrichtig sind, so hat er dies dem in Absatz 2, bezeichneten Organ mitzuteilen.
...“
11 Das Medienkooperations- und -förderungs-Transparenzgesetz (MedKF-TG) lautete in seiner zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtes maßgeblichen Fassung (vor seiner Änderung duch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 50/2023) auszugsweise:
„Zielbestimmung
Paragraph eins, Dieses Bundesgesetz dient der Förderung der Transparenz bei Medienkooperationen sowie bei der Erteilung von Werbeaufträgen und der Vergabe von Förderungen an Medieninhaber eines periodischen Druckwerks gemäß Paragraph eins, Abs. Ziffer 5, des Mediengesetzes - MedienG, Bundesgesetzblatt Nr. 314 aus 1981,, oder eines periodischen elektronischen Mediums gemäß Paragraph eins, Ziffer 5 a, MedienG.
Bekanntgabepflicht bei Aufträgen
Paragraph 2, (1) Zu dem in Paragraph eins, genannten Zweck haben die in Artikel 126 b, Absatz eins,, 2 und 3, Artikel 126 c,, Artikel 127, Absatz eins,, 3 und 4, Artikel 127 a, Absatz eins,, 3, 4 und 9 und Artikel 127 b, Absatz eins, des Bundes-Verfassungsgesetzes - B-VG, Bundesgesetzblatt Nr. 1 aus 1930,, angeführten sowie sonstige durch Gesetz der Rechnungshofkontrolle unterworfene Rechtsträger für sämtliche entweder direkt oder unter Vermittlung über Dritte erteilten Aufträge
1. und 2. ...
den Namen des jeweiligen periodischen Mediums, in dem - mit Ausnahme der Fälle des Absatz 4, - Veröffentlichungen vorgenommen wurden, sowie die Gesamthöhe des jeweils innerhalb für die innerhalb eines Quartals erfolgten Veröffentlichungen (Ziffer eins, und 2) zu leistenden Entgelts nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen bekanntzugeben. Für die nach Ziffer 2, erfassten periodischen Druckwerke bezieht sich die Bekanntgabepflicht auch auf entgeltliche Veröffentlichungen in den dem periodischen Druckwerk angefügten Beilagen oder Sondertitel.
...
Verfahren und Details zur Veröffentlichung
Paragraph 3, (1) Jeweils bis zum 1. März und 1. September hat die KommAustria anhand der nach Paragraph 2, Absatz 3, erfolgten Bekanntgaben in farblich eindeutig unterscheidbarer Weise auf ihrer Website in zwei Rubriken auszuweisen, von welchen der in Paragraph 2, Absatz eins, genannten Rechtsträger sie eine Bekanntgabe erhalten hat und von welchen nicht.
(2) Wird innerhalb der in Paragraph 2, Absatz 3, genannten Frist von einem Rechtsträger weder eine Bekanntgabe über erteilte Aufträge vorgenommen noch eine Bekanntgabe veranlasst, dass keine Bekanntgabepflicht besteht, so ist dem betreffenden Rechtsträger von der KommAustria eine Nachfrist von vier Wochen zu setzen.
...
Bekanntgabepflicht und Veröffentlichung von Förderungen und Programmentgelt
Paragraph 4, (1) Zusätzlich zu den Bekanntgabepflichten nach Paragraph 2, Absatz eins, haben die dort angeführten Rechtsträger für an Medieninhaber eines periodischen Mediums gewährte Förderungen
1. bis 4. ...
den Namen des Förderungsempfängers und die Gesamtsumme der jeweils innerhalb eines Quartals gewährten Förderungen bekanntzugeben. Maßgeblich ist die Zusage der Förderung, wobei nachträgliche Änderungen nicht zu berücksichtigen sind. Paragraph 2, Absatz 3 und 4 sowie Paragraph 3, sind sinngemäß anzuwenden.
...
Verwaltungsstrafe
Paragraph 5, (1) Wer seiner Bekanntgabepflicht gemäß Paragraph 2, oder Paragraph 4 bis zu dem in Paragraph 2, Absatz 3, genannten Zeitpunkt nicht nachkommt und auch die Nachfrist gemäß Paragraph 3, Absatz 2, ungenutzt verstreichen lässt, begeht eine Verwaltungsübertretung und ist mit einer Geldstrafe bis zu 20 000 Euro, im Wiederholungsfall mit einer Geldstrafe bis zu 60 000 Euro zu bestrafen.
(2) Weiters begeht eine Verwaltungsübertretung und ist mit Geldstrafe bis zu 20 000 Euro, im Wiederholungsfall mit einer Geldstrafe bis zu 60 000 Euro, zu bestrafen, wer eine Bekanntgabe veranlasst, deren Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit offensichtlich ist oder von der KommAustria aus Anlass einer Mitteilung des Rechnungshofes im Zuge der Gebarungskontrolle eines Rechtsträgers festgestellt wurde.
...“
12 Das KommAustria-Gesetz (KOG) lautet auszugsweise:
„Kommunikationsbehörde Austria
Paragraph eins, (1) und (2) ...
(3) Der KommAustria obliegt schließlich die Kontrolle der Bekanntgabepflicht von Medienkooperationen, Werbeaufträgen und Förderungen nach Maßgabe bundesgesetzlicher Vorschriften.
...
Aufgaben und Ziele der KommAustria
Paragraph 2, (1) Die Verwaltungsführung und Besorgung der Regulierungsaufgaben im Sinne des Paragraph eins, Absatz eins, umfasst die der KommAustria durch gesonderte bundesgesetzliche Vorschriften zugewiesenen Aufgaben, insbesondere:
...
12. Wahrnehmung der Aufgaben nach dem MedKF-TG, BGBl. I Nr. 125/2011,
...“
13 Das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) lautet auszugsweise:
„Siebentes Hauptstück Rechnungs- und Gebarungskontrolle
Artikel 121. (1) Zur Überprüfung der Gebarung des Bundes, der Länder, der Gemeindeverbände, der Gemeinden und anderer durch Gesetz bestimmter Rechtsträger ist der Rechnungshof berufen.
...
Artikel 126a. Entstehen zwischen dem Rechnungshof und einem Rechtsträger (Artikel 121, Absatz eins,) Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes regeln, so entscheidet auf Antrag der Bundesregierung oder einer Landesregierung oder des Rechnungshofes der Verfassungsgerichtshof. Alle Rechtsträger sind verpflichtet, entsprechend der Rechtsanschauung des Verfassungsgerichtshofes eine Überprüfung durch den Rechnungshof zu ermöglichen.“
14 Das Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 (VfGG) lautet auszugsweise:
„B. Bei Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes oder eines Landesrechnungshofes regeln (Artikel 126 a und Artikel 127 c, Ziffer eins, BVG und Paragraph 10, Absatz 10, des Parteiengesetzes 2012)
Paragraph 36 a, (1) Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Rechnungshof und einem Rechtsträger (Artikel 121, Absatz eins, B-VG) über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes regeln, können der Rechnungshof sowie in Angelegenheiten der Bundesgebarung die Bundesregierung und in Angelegenheiten der Länder-, Gemeindeverbände- und Gemeindegebarung die Landesregierung den Antrag auf Entscheidung durch den Verfassungsgerichtshof stellen. Eine Meinungsverschiedenheit liegt vor, wenn ein Rechtsträger die Zuständigkeit des Rechnungshofes zur Gebarungsüberprüfung ausdrücklich bestreitet oder die Gebarungsüberprüfung tatsächlich nicht zulässt, oder aber der Rechnungshof sich weigert, besondere Akte der Gebarungsüberprüfung durchzuführen.
...“
15 3.2. Im Hinblick auf die aufhebende Entscheidung des Verwaltungsgerichtes ist Gegenstand des Revisionsverfahrens die Frage der Zulässigkeit eines Antrags auf Feststellung bzw. eines amtswegigen Feststellungsbescheides über das Bestehen oder Nichtbestehen der Verpflichtung eines bestimmten Rechtsträgers zu den Bekanntgaben nach § 2 und § 4 MedKF-TG und gegebenenfalls die Zuständigkeit der belangten Behörde für eine solche Feststellung.
16 3.3. Nach ständiger Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes ist die Erlassung eines Feststellungsbescheids nur dann zulässig, wenn dies entweder im Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist oder wenn eine gesetzliche Regelung zwar nicht besteht, die Erlassung eines solchen Bescheids aber im öffentlichen Interesse liegt oder wenn sie insofern im Interesse einer Partei liegt, als sie für die Partei ein notwendiges Mittel zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung darstellt. Dieses rechtliche Interesse ist nur dann gegeben, wenn dem Feststellungsbescheid im konkreten Fall die Eignung zukommt, ein Recht oder Rechtsverhältnis für die Zukunft klarzustellen und dadurch eine Rechtsgefährdung des Antragstellers zu beseitigen (vgl. etwa VwGH 21.10.2022, Ra 2022/03/0217, mwN). Die Zulässigkeit einer Feststellungsentscheidung als notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung ist insbesondere dann zu bejahen, wenn sich Parteien im Fall, als sie die Rechtslage ungeklärt lassen, der Gefahr einer Bestrafung aussetzen (vgl. etwa VwGH 5.5.2022, Ra 2022/03/0086, mwN).
17 Im vorliegenden Fall ist die Erlassung eines Feststellungsbescheides gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen. Dabei beruht die Bekanntgabepflicht, also insbesondere die Einbeziehung in den Kreis der zur Bekanntgabe verpflichteten Rechtsträger, unmittelbar auf dem Gesetz, ohne dass ein weiterer Rechtsakt hinzuzutreten hat. Unterlässt ein Rechtsträger trotz Nachfristsetzung durch die KommAustria die Bekanntgabe, weil er entgegen ihrer Ansicht davon ausgeht, der Bekanntgabepflicht nicht zu unterliegen, so setzt er sich der Gefahr einer Bestrafung nach § 5 MedKF-TG aus.
18 Die dargestellten Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides im privaten Interesse liegen daher vor. Im Hinblick auf das ausdrückliche Ziel des MedKF-TG (vgl. dessen § 1), nämlich der Förderung der Transparenz bei Medienkooperationen sowie näher bestimmten Werbeaufträgen und Förderungen, besteht aber auch ein öffentliches Interesse an der Effektuierung einer möglichst lückenlosen Veröffentlichung der zu meldenden Daten, welches im Falle einer Meinungsverschiedenheit zwischen der KommAustria und einem Rechtsträger über dessen Bekanntgabepflicht eine amtswegige Feststellung rechtfertigt.
19 3.4. Die Bekanntgabepflicht besteht nach § 2 Abs. 1 MedKF-TG für bestimmte Rechtsträger, die entweder in näher genannten Bestimmungen des B-VG (über die Zuständigkeiten und Befugnisse des Rechnungshofes zur Gebarungskontrolle) genannt oder sonst durch Gesetz der Rechnungshofkontrolle unterworfen sind. Der Kreis der bekanntgabepflichtigen Rechtsträger soll sich damit mit jenem decken, der der Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof unterliegt (vgl. in diesem Sinn auch die Gesetzesmaterialien zu § 2 MedKF-TG, RV 1276 BlgNR 24. GP 4: die betroffenen Rechtsträger werden „anknüpfend an die Kompetenz des Rechnungshofes zur Gebarungskontrolle“ aufgezählt).
20 Das Verwaltungsgericht hat daher zutreffend festgehalten, dass die Frage der Prüfungszuständigkeit des Rechnungshofes die (allein) entscheidende Vorfrage dafür ist, ob ein bestimmter Rechtsträger zu jenen gehört, die zu Bekanntgaben nach dem MedKF-TG verpflichtet sind.
21 3.5. Ein behördliches Feststellungsverfahren wäre dann nicht geeignet, die strittige Frage, ob ein bestimmter Rechtsträger zu Recht als solcher im Sinne des § 2 Abs. 1 MedKF-TG qualifiziert wurde, verbindlich zu klären, wenn eine Bindung an die Ansicht des Rechnungshofes über die Frage, ob der Rechtsträger seiner Gebarungskontrolle unterworfen ist, bestünde. Daher ist diese Frage zunächst zu klären.
22 Nach § 1 Abs. 3 BVG MedKF-T ist der Rechnungshof verpflichtet, „zur Sicherstellung der Vollständigkeit“ der bekanntzugebenden Daten dem zur Kontrolle der Bekanntgabepflicht zuständigen Organ - das ist nach § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 1 Z 2 KOG die KommAustria - regelmäßig eine „Liste der ihm bekannten, seiner Kontrolle unterliegenden Rechtsträger samt den für die Erfassung der Rechtsträger erforderlichen Daten“ zu übermitteln.
23 Nach den Gesetzesmaterialen (RV 1276 BlgNR 24. GP 3) diene § 1 Abs. 3 BVG MedKF-T „der Effektuierung des vorgesehenen Bekanntgabesystems, weil nur bei Kenntnis der erfassten Rechtsträger beurteilt werden kann, wer konkret der Bekanntgabepflicht unterliegt.“ Die Normierung im Verfassungsrang sei aufgrund der damit vorgesehenen Verpflichtungen des Rechnungshofes erforderlich.
24 Damit stellt sich die Übermittlung der Liste durch den Rechnungshof als bloßes Mittel der Verwaltungsvereinfachung dar, welches der KommAustria eine Kenntnis über die nach Ansicht und Wissen des Rechnungshofes betroffenen Rechtsträger verschaffen soll, damit sie ihrer Kontrollaufgabe auch hinsichtlich der Vollständigkeit der Meldungen effizient nachkommen kann. Für eine Bindung an die Liste oder die ihr zugrundeliegende rechtliche Qualifikation besteht hingegen weder nach dem BVG MedKF-T, noch dem MedKF-TG oder einer anderen gesetzlichen Regelung ein Anhaltspunkt. Dass es sich bei dieser Liste um eine bindende (und damit auch vollständige) Aufstellung handeln soll, ist schon aufgrund der gesetzlichen Einschränkung, wonach der Rechnungshof (lediglich) die ihm bekannten kontrollunterworfenen Rechtsträger mitzuteilen hat, nicht anzunehmen.
25 Nach Kogler, Kontrolle durch Transparenz, medien und recht 2011, 347 (Fn 9), stand im Zuge der Gesetzwerdung kurzzeitig ein Textvorschlag für eine Ergänzung des B-VG um eine Verpflichtung des Rechnungshofes zur Kundmachung der Liste im Bundesgesetzblatt und Einräumung einer Anfechtungsmöglichkeit vor dem Verfassungsgerichtshof zur Diskussion. Dass dieser Vorschlag, der eine bindende Qualifikation durch den Rechnungshof unter verfassungsgerichtlicher Kontrolle nahegelegt hätte, im Gesetzgebungsverfahren nicht aufgegriffen wurde, spricht schließlich auch gegen eine solche Bindung nach dem geltenden Recht.
26 Für die Frage, ob ein Rechtsträger zur Bekanntgabe nach dem MedKF-TG verpflichtet ist, besteht somit keine Bindung an die Ansicht des Rechnungshofes über seine Prüfungszuständigkeit, insbesondere auch nicht an die gemäß § 1 Abs. 3 BVG MedKF-T an die KommAustria übermittelte Liste.
27 3.6. Ein gesetzlich nicht vorgesehener Feststellungsbescheid bzw. eine Feststellungsentscheidung als subsidiärer Rechtsbehelf sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes weiters dann nicht zulässig, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten behördlichen - oder gerichtlichen - Verfahrens (mit einem das rechtliche oder öffentliche Interesse abdeckenden Ergebnis) entschieden werden kann (vgl. VwGH 1.3.2017, Ra 2016/03/0096, mwN).
28 Das Verwaltungsgericht erblickt im Verfahren nach Art. 126a B-VG bzw. §§ 36a VfGG, in dem der Verfassungsgerichtshof Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Rechnungshof und einem Rechtsträger über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes regeln, zu entscheiden hat, ein solches „anderes Verfahren“, in dem die strittige Frage geklärt werden könne. Die Feststellungskompetenz sei insofern exklusiv beim Verfassungsgerichtshof konzentriert.
29 Aus der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum Verfahren nach Art. 126a B-VG sind dazu folgende Aspekte hervorzuheben (vgl. zum Folgenden VfGH 30.11.2017, KR 1/2017, je mwN):
Artikel 126 a, B-VG beruft den Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung über Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Rechnungshof und einem Rechtsträger (Artikel 121, Absatz eins, B-VG) „über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes regeln“. Nähere Bestimmungen über dieses Verfahren sind in den Paragraphen 36 a, bis 36f VfGG enthalten.
Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung bereits dargelegt hat, geht aus diesen Bestimmungen hervor, dass der Verfassungsgerichtshof nicht berufen ist, über abstrakte Meinungsverschiedenheiten zu judizieren; vielmehr muss die Meinungsverschiedenheit stets einen konkreten Anlassfall betreffen, wobei die Anrufung des Verfassungsgerichtshofes den Aufschub oder die Unterbrechung der betreffenden Amtshandlung zur Folge hat (Paragraph 36 b, VfGG).
Der Verfassungsgerichtshof hat auch wiederholt die Notwendigkeit betont, die beabsichtigte Amtshandlung hinsichtlich Gegenstand, Umfang und Form so bestimmt zu bezeichnen, dass die Feststellung ihrer Identität mit früheren oder späteren Amtshandlungen ermöglicht wird. Er hat weiters hervorgehoben, dass das Thema der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes durch den Umfang der Meinungsverschiedenheit begrenzt ist.
Der Umfang einer Meinungsverschiedenheit kann dabei durch die Konkretisierung eines sachlich (etwa durch die Bezugnahme auf ein konkret zu prüfendes Projekt) oder zeitlich abgetrennten Teiles der Gebarung erfolgen. Eine zeitliche Konkretisierung durch den Prüfungsantrag ist dabei auch insofern erforderlich, als die Beantwortung der Frage, ob eine Zuständigkeit des Rechnungshofes zur Gebarungsüberprüfung besteht, je nachdem, für welchen Zeitraum eine Gebarungsüberprüfung beabsichtigt ist, unterschiedlich ausfallen kann. Die Prüfungszuständigkeit für vergangene Zeiträume bleibt nämlich auch dann aufrecht, wenn die Zuständigkeitsvoraussetzungen im Prüfungszeitpunkt weggefallen sind oder der die Gebarung führende Rechtsträger nicht mehr existiert. Die Zuständigkeitsvoraussetzungen müssen daher stets in jenem Zeitpunkt gegeben sein, in dem sich die zu prüfenden Gebarungsakte ereignet haben.
30 Daraus ergibt sich, dass der Verfassungsgerichtshof mit einer Entscheidung nach Art. 126a B-VG keine grundsätzliche und abstrakte Feststellung der Befugnisse des Rechnungshofes vornimmt, sondern die Kompetenzbestimmungen nur für den konkreten Streitfall auslegt (vgl. auch Kroneder-Partisch, Art 126a B-VG, in: Korinek/Holoubek et. al. [Hrsg.], Bundesverfassungsrecht, 4. Lfg [2001] Rz 5).
31 Die Kontrolle von Bekanntgaben nach dem MedKF-TG erfolgt durch die KommAustria und ist schon deshalb kein Fall einer Gebarungsprüfung durch den Rechnungshof. Auch stellt die bloße Erstellung und Übermittlung einer nicht verbindlichen Liste der kontrollunterworfenen Rechtsträger durch den Rechnungshof schon begrifflich keinen Akt der Gebarungsprüfung dar.
32 Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs regeln die §§ 36a ff VfGG lediglich Meinungsverschiedenheiten über die Zuständigkeit des Rechnungshofs zur Gebarungsprüfung. Allerdings sind diese Bestimmungen nicht in dem Sinne als abschließend zu verstehen, dass sie die Kompetenz des Verfassungsgerichtshofs ausschließen, auch über andere Meinungsverschiedenheiten im Sinne des Art. 126a B-VG zu entscheiden. In solchen Fällen ist die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs zur Entscheidung unmittelbar aus Art. 126a B-VG abzuleiten (vgl. VfGH 12.12.2000, KR 1/00, u.a., VfSlg. 16.050/2000, und 21.6.2004, KR 2/02, je zur Zuständigkeit des Rechnungshofes zur Einschau nach § 8 Abs. 1 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre).
33 Die Bekanntgaben nach dem MedKF-TG haben gegenüber der KommAustria zu erfolgen und sind von ihr zu kontrollieren. Dabei übt der Rechnungshof - über die erwähnte Erstellung und Übermittlung der nicht verbindlichen Liste hinaus - keinerlei Kompetenzen aus. Besteht eine Meinungsverschiedenheit darüber, ob ein Rechtsträger zu solchen Bekanntgaben verpflichtet ist, so sind somit nicht die Befugnisse des Rechnungshofes im konkreten Anlassfall strittig. Zwar stellt sich dabei - aufgrund der Anknüpfung des § 2 MedKF-TG an die Kompetenzbestimmungen für den Rechnungshof - die Frage, ob der Rechnungshof zur Gebarungsprüfung des betreffenden Rechtsträgers zuständig wäre. Derartige abstrakte Feststellungen können aber - wie ausgeführt - nicht Gegenstand einer Entscheidung nach Art. 126a B-VG sein.
34 Darüber hinaus steht das Verfahren nach Art. 126a B-VG schon deshalb nicht zur Klärung der Frage der Bekanntgabepflicht nach dem MedKF-TG zur Verfügung, weil dabei keine Meinungsverschiedenheit des Rechtsträgers mit dem Rechnungshof (dessen in diesem Zusammenhang übermittelte Liste nicht bindend ist) besteht.
35 Auch wären weder die KommAustria noch der betroffene Rechtsträger zur Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof legitimiert. Einen solchen Antrag können nach der ausdrücklichen Regelung des Art. 126a B-VG ausschließlich die Bundesregierung, eine Landesregierung oder der Rechnungshof stellen.
36 Das Verwaltungsgericht argumentiert in diesem Zusammenhang, die fehlende Antragsbefugnis des Rechtsträgers schade deshalb nicht, weil seine Rechtssphäre nicht berührt werde, solange sich der Rechnungshof nicht an den Verfassungsgerichtshof wende. Dies trifft aber für die Pflicht zur Bekanntgabe nach dem MedKF-TG nicht zu. Deren Verletzung führt im Fall der ungerechtfertigten Verweigerung zu einer Bestrafung nach § 5 MedKF-TG. Die Verpflichtung besteht dabei unmittelbar auf Grund des Gesetzes und hängt daher insbesondere auch nicht von einer Feststellung des Verfassungsgerichtshofes ab.
37 Das Verfahren nach Art. 126a B-VG und §§ 36a VfGG ist damit zusammengefasst nicht geeignet, das Interesse eines Rechtsträgers bzw. das öffentliche Interesse an einer Feststellung über die Pflicht zur Bekanntgabe nach dem MedKF-TG zu erfüllen. Diese Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes steht daher einem (gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen) Feststellungsantrag bzw. Feststellungsbescheid nach dem AVG nicht entgegen.
38 3.7. Lediglich der Vollständigkeit halber ist noch darauf hinzuweisen, dass eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes über die Befugnisse des Rechnungshofes nach Art. 126a B-VG auch keine (bindende) Entscheidung über eine Vorfrage im Sinne des § 38 AVG für die Feststellung der Bekanntgabepflicht nach dem MedKF-TG darstellt:
39 Dass eine gleichartige, ähnliche Rechtsfrage in einem anderen Verfahren zu klären ist, bedeutet noch nicht, dass eine Vorfrage im Sinne des § 38 AVG vorliegt. Vielmehr ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes unter einer Vorfrage im Sinne des § 38 AVG eine für die Entscheidung der Verwaltungsbehörde präjudizielle Rechtsfrage zu verstehen, über die als Hauptfrage von anderen Verwaltungsbehörden, von den Gerichten oder auch von derselben Behörde, jedoch in einem anderen Verfahren, zu entscheiden ist. Präjudiziell - und damit Vorfragenentscheidung im verfahrensrechtlich relevanten Sinn - ist nur eine Entscheidung, die erstens eine Rechtsfrage betrifft, deren Beantwortung für die Hauptfragenentscheidung unabdingbar, das heißt eine notwendige Grundlage ist, und zweitens diese in einer die Verwaltungsbehörde bindenden Weise regelt. Dass es sich bei der Vorfrage um eine Frage handeln muss, über die von der anderen Behörde als Hauptfrage zu entscheiden ist, ergibt sich daraus, dass der besondere prozessökonomische Sinn der Vorschrift des § 38 AVG nur dann erreicht werden kann, wenn die andere Entscheidung, deren Ergehen abgewartet wird, in der Folge die Behörde bindet, wobei eine solche Bindungswirkung jedoch immer nur eine Entscheidung über eine Hauptfrage entfaltet (vgl. etwa VwGH 29.8.2018, Ro 2017/17/0022, je mwN).
40 Der Verfassungsgerichtshof entscheidet im Verfahren nach Art. 126a B-VG - wie dargestellt - nicht abstrakt über die Kompetenzen des Rechnungshofes, sondern stellt lediglich dessen Befugnisse in einem konkreten Streitfall (in der Regel eine konkrete Prüfungshandlung im Rahmen der Gebarungsprüfung) fest. Die Frage, ob es sich beim betroffenen Rechtsträger um einen solchen im Sinne des Art. 126b Abs. 1, 2 und 3, Art. 126c, Art. 127 Abs. 1, 3 und 4, Art. 127a Abs. 1, 3, 4 und 9 und Art. 127b Abs. 1 B-VG oder einen sonstigen durch Gesetz der Rechnungshofkontrolle unterworfenen Rechtsträger handelt, bildet somit auch in einem solchen Verfahren lediglich eine Vorfrage, und nicht die allgemein, und damit auch für andere Fälle bindend zu entscheidende Hauptfrage.
41 Damit ist eine Behörde bzw. ein Verwaltungsgericht in einem Verfahren zur Feststellung der Bekanntgabepflicht nach dem MedKF-TG weder befugt, gemäß § 38 AVG das Verfahren bis zu einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes nach Art. 126a B-VG auszusetzen, noch rechtlich an die einer solchen Entscheidung zugrundeliegende Qualifikation des Rechtsträgers durch den Verfassungsgerichtshof gebunden.
42 3.8. Zur Frage der zur Feststellung der Bekanntgabepflicht nach dem MedKF-TG zuständigen Behörde genügt es schließlich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes hinzuweisen, wonach bei Fehlen einer ausdrücklichen Zuständigkeitsnorm jene Behörde zur Erlassung eines Bescheides als zuständig anzusehen ist, zu deren Wirkungsbereich der engste sachliche Zusammenhang besteht (vgl. VwGH 25.5.2023, Ra 2021/05/0066, 0067, mwN).
43 Im vorliegenden Fall ist dies unzweifelhaft die KommAustria, kommt ihr doch nach § 1 Abs. 2 BVG MedKF-T iVm § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 1 Z 12 KOG die Kontrolle der Bekanntgabepflicht und etwa nach § 3 MedKF-TG die Veröffentlichung der Bekanntgaben, die Nachfristsetzung bei Unterbleiben einer Bekanntgabe etc. zu.
44 4. Im Ergebnis hat das Verwaltungsgericht somit die Zulässigkeit des Feststellungsantrags der Mitbeteiligten bzw. des angefochtenen Feststellungsbescheides der KommAustria zu Unrecht verneint und hätte den Bescheid daher nicht ersatzlos beheben dürfen (vgl. überdies zur Verpflichtung des Verwaltungsgerichtes zur Erledigung der Beschwerdesache durch Zurückweisung eines verfahrenseinleitenden Antrags, sollte dieser unzulässig sein, VwGH 15.3.2017, Ra 2015/04/0082).
45 Das angefochtene Erkenntnis war daher wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.
Wien, am 19. Juni 2024
ECLI:AT:VWGH:2024:RA2023030141.L00