Absatz eins,Einrichtungen zur Gewährung von Rehabilitationsmaßnahmen müssen für den jeweiligen Zweck geeignet sein, insbesondere in medizinischer, technischer und personeller Hinsicht.
Verwaltungsgerichtshof
27.03.2012
2011/10/0036
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Mizner und die Hofräte Dr. Rigler, Dr. Lukasser, Dr. Hofbauer und Dr. Fasching als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Senft, über die Beschwerde der DDr. E in römisch eins, vertreten durch Dr. Cornelia Sprung, Rechtsanwalt in 6020 Innsbruck, Templstraße 6, gegen den Bescheid der Tiroler Landesregierung vom 27. Oktober 2010, Zl. Va-888-317/315, betreffend Widerruf der Eignungsfeststellung einer Rehabilitationseinrichtung, zu Recht erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
Die Beschwerdeführerin hat dem Land Tirol Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Mit Bescheid vom 27. Oktober 2010 hat die Tiroler Landesregierung gemäß Paragraph 18, Absatz 3, Tiroler Rehabilitationsgesetz, Landesgesetzblatt Nr. 58 aus 1983, (TRG), festgestellt, dass die Eignung der von der Beschwerdeführerin geführten Einrichtung zur Rehabilitation autistischer, wahrnehmungsgestörter oder psychotischer Kinder und Jugendlicher wegen Nichteinhaltung der im Eignungsfeststellungsbescheid vom 25. April 2002 vorgeschriebenen Auflagen nicht mehr bestehe, und die Feststellung der Eignung widerrufen.
Zur Begründung führte die belangte Behörde im Wesentlichen aus, dass die Einrichtung der Beschwerdeführerin im Eignungsfeststellungsbescheid wie folgt beschrieben worden sei:
"Behandelt werden vornehmlich schwer wahrnehmungsgestörte Kinder und Jugendliche, solche mit psychomotorischen Störungen und autistischen Verhaltensweisen, solche mit mehrfachen Behinderungen sowie solche mit allgemeinen Entwicklungsstörungen und - retardierungen. Die angewendeten Methoden lehnen sich an die psychomotorische Therapie/Mototherapie und die sensorische Integrationstherapie an, wobei auch andere Therapieformen (wie z. B. das Hörtraining nach der 'Tomatis-Methode') einfließen. Therapien werden im Regelfall an mindestens drei Tagen in der Woche durchgeführt; ergänzend finden Einzeltherapien, Elterngespräche, Familientherapien, Physiotherapien und gestützte Kommunikation statt."
Mit Spruchpunkt C seien u.a. folgende Auflagen vorgeschrieben worden:
"2) Die Therapie dieser KlientInnen hat durch fachlich hiezu qualifizierte Therapeuten entsprechend den jeweils berufsspezifischen gesetzlichen Bestimmungen (z.B. Psychotherapiegesetz, MTD-Gesetz) zu erfolgen; ergänzende Förderungen sind von hiezu fachlich qualifiziertem Personal (z.B. SonderpädagogInnen) wahrzunehmen.
3) Jeder Wechsel im Bereich des mit der Durchführung von Maßnahmen an den KlientInnen betrauten Fachpersonals ist der Behörde im Vorhinein unter Beibringung der Ausbildungszeugnisse bzw. -nachweise schriftlich anzuzeigen. Darüber hinaus ist ein Wechsel im Bereich des Personals nur dann zulässig, wenn zumindest gleichwertige Qualifikationen vorliegen.
…
6) Jede bzw. jeder nach Erlassung dieses Eignungsfeststellungsbescheides neu in die Einrichtung aufgenommene KlientIn ist bei Antritt der ihm/ihr in Anwendung des TRG bescheidmäßig bewilligten Maßnahme(n) von einer dem Fachpersonal der Einrichtung zugehörigen Person unter Verwendung der Erhebungsbögen E1 oder E2 einer entsprechenden Beurteilung zu unterziehen. Nach Auslaufen der diesen KlientInnen bescheidmäßig zuerkannten Maßnahme(n), längstens jedoch nach Ablauf eines Jahres ab Bewilligungserteilung, sind diese KlientInnen von einer dem Fachpersonal der Einrichtung zugehörigen Person einer neuerlichen Beurteilung unter Verwendung eben dieser Erhebungsbögen zu unterziehen. Nach erfolgter neuerlicher Beurteilung ist der Behörde der über die bei Antritt der Maßnahme verfasste sowie der die jeweilige Folgebeurteilung beinhaltende Erhebungsbogen E1 oder E2 jeweils in kodierter Form (verschlüsselt durch Fallnummern) unaufgefordert vorzulegen."
Am 13. September 2010 sei bei der belangten Behörde eine Sachverhaltsdarstellung der Kinder- und Jugendanwältin eingelangt, in welcher schwere Vorwürfe betreffend die Misshandlung von Kindern in der Einrichtung der Beschwerdeführerin erhoben worden seien. Infolge dessen sei die Einrichtung der Beschwerdeführerin am 16. September 2010 behördlich kontrolliert worden. Den kontrollierenden Organen sei die Einschau in die vollständige Klientendokumentation verweigert worden. Es seien lediglich Formblätter hergezeigt worden, auf denen Therapieprogramme aufgelistet seien. Darauf seien einige Übungen angekreuzt gewesen. Das Personal habe angegeben, dass Befunde und Zwischenbefunde in eigenen Akten aufbewahrt würden, weil diese für die Therapeuten nicht von Bedeutung seien. Eine Besichtigung der Räumlichkeiten während laufender Therapie sei nicht gestattet worden; überhaupt sei die Möglichkeit zur Besichtigung der Räumlichkeiten nur zögerlich eingeräumt worden. Einige Räume seien als Privaträume ausgewiesen und daher nicht besichtigt worden. Eine Einsichtnahme in Personalunterlagen sei nicht gewährt worden.
Mit Schreiben vom 16. September und vom 20. September 2010 habe die Kinder- und Jugendanwältin der Behörde weitere Anschuldigungen gegen die Einrichtung der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht. Am 21. September 2010 sei Anzeige bei der Staatsanwaltschaft erstattet worden.
Mit Schreiben vom 20. September 2010 sei die Beschwerdeführerin aufgefordert worden, eine vollständige und inhaltlich richtige Aufstellung des therapeutischen und sonstigen Betreuungspersonals sowie eine anonymisierte Klientendokumentation eines nach dem TRG betreuten Kindes mit Anamnese, Diagnoseerstellung inklusive der angewendeten Testverfahren, Art und Umfang der geleisteten Therapien, Verlaufsdokumentation und festgestellten Therapieerfolgen vorzulegen. Daraufhin habe die Beschwerdeführerin mit dem am 28. September 2010 eingelangten Schreiben eine Liste der beschäftigten Personen vorgelegt, aus der ersichtlich gewesen sei, dass zwei Personen fix angestellt und 27 Personen als freie Dienstnehmer tätig seien. Diese Liste sei über weitere Aufforderung der belangten Behörde dahin konkretisiert worden, dass auch der Ausbildungsstand der Mitarbeiter bekanntgegeben worden sei. Weiters habe die Beschwerdeführerin ein hinsichtlich des Klienten und des jeweiligen Therapeuten anonymisiertes Konvolut von Formblättern mit dem Titel "Therapieprogramm" vorgelegt. Es beinhalte Blätter mit Datum und Titel der Übungsreihe (z.B. "Wir fahren mit dem Auto in den Urlaub"), verschiedene Bereiche (wie Einstimmung, Atmung, Stimme, vestibulärer Bereich, propriozeptiver Bereich, taktiler Bereich, Körperkontrolle, olfaktorisch und gustorisch, visuell und visuell-motorisch, akustisch und akustisch-motorisch, Prozess- und Sprachverständnis) und die zugehörigen Übungen angeführt (z.B. "Schaukeln, Entspannung, Suggestion", "Körpermeridianstimulation durch Abklopfen", "Durchkneten, Kopf abklopfen, kitzeln", "Wenn man im Auto sehr viel sitzt, muss man alle Gelenke bewegen, sich strecken, ausschütteln", "Alltagskompetenzen trainieren"). Auf der Rückseite seien jeweils handschriftlich die Beobachtungen des jeweiligen Therapeuten vermerkt, z.B. "Melina kann durch den Strohhalm Wasser trinken". Aus diesen handschriftlichen Anmerkungen sei ersichtlich, dass es sich stets um dieselbe Klientin handle. Die Handschriften selbst stammten jedoch von verschiedenen Personen.
Das vorgelegte Therapieprogramm sei einem Amtsarzt, einem psychologischen und einer ergotherapeutischen Amtssachverständigen zur Beurteilung vorgelegt worden. Die Beschwerdeführerin habe über Aufforderung zum Ergebnis dieser sachverständigen Beurteilung Stellung genommen.
Aus den vorgelegten Unterlagen sei ersichtlich, welche Übungen mit der Klientin durchgeführt worden seien. Weiters sei festgehalten, ob die Klientin die Übungen selbständig, mit Hilfe/Anleitung oder gar nicht ausführen habe können. Fallweise sei auch festgehalten, ob eine Übung besser als beim letzten Mal gelungen sei. Welche Methoden ergänzend angewendet worden seien, sei nicht ersichtlich. Elterngespräche seien in den Unterlagen nicht dokumentiert. Weiters fehle in den Unterlagen eine Diagnostik, die Aufschluss über Art und Schwere der Behinderung oder bereits vorhandenes Können und vorliegende Defizite gebe. Ebenso wenig fänden sich Hinweise darauf, in welcher Weise die Therapie auf die Umstände des Einzelfalles abgestimmt worden sei und wie sich das Gesamtbild nach einem Jahr Therapie verändert habe.
Bei den - aus dem vorgelegten Therapieprogramm ersichtlichen -
angewendeten Methoden handle es sich nach den Aussagen der in diesem Bereich sehr erfahrenen Sachverständigen vorwiegend um Methoden der Ergotherapie, teilweise um Methoden anderer Fachgebiete (Physiotherapie, Logopädie), jedoch keinesfalls um psychologische Methoden. Die konkret im Therapieprogramm vorgesehenen Übungen zielten auf die Erlernung konkreter körperlicher Handlungen ab. Dass dabei - wie die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme ausgeführt habe - auch psychologische Methoden, wie z.B. ein bestimmtes Belohnungssystem, zur Anwendung gelangten, könne nichts daran ändern, dass die einzelnen Übungen vorwiegend der Ergotherapie zuzurechnen seien.
Nach der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Personalliste seien in ihrer Einrichtung eine klinische Psychologin (die Beschwerdeführerin selbst) sowie zwei Personen mit abgeschlossener Ausbildung in "komplexer Wahrnehmungstherapie" (eine Pädagogin und eine Psychologiestudentin) vollzeitbeschäftigt. Weiters seien insgesamt 27 Studentinnen und Studenten der Psychologie und Pädagogik als freie Dienstnehmer geringfügig beschäftigt.
Dem gegenüber seien im September 2004 nach den damaligen Angaben der Beschwerdeführerin zusätzlich noch zwei fertig ausgebildete Psychologen, eine Krankenpflegerin und eine Physiotherapeutin sowie ein Therapiekoordinator, der mehrere Studienrichtungen absolviert habe, beschäftigt gewesen. Diese Angaben über den Personalstand im Jahr 2004 seien im Zuge von Tarifverhandlungen anonymisiert erfolgt. Seitdem seien keine das Personal betreffenden Meldungen aktenkundig.
Rechtlich werde dieser Sachverhalt wie folgt beurteilt:
Aus der Formulierung der Auflage C6 ergebe sich eindeutig, dass damit eine Eignungsdiagnostik und eine Verlaufsdiagnostik zur Kontrolle der Wirksamkeit der durchgeführten Maßnahmen verlangt werde, auch wenn nicht mehr eindeutig feststellbar sei, welche Unterlagen mit den Erhebungsbögen E1 und E2 gemeint seien. Die Beschwerdeführerin habe nicht bestritten, weder eine Eingangsnoch eine Verlaufsdiagnostik erstellt zu haben. Sie habe lediglich die Sinnhaftigkeit einer solchen Diagnostik und der Formulierung eines Therapiezieles in Frage gestellt. Dem sei einerseits entgegenzuhalten, dass die Beschwerdeführerin auf Grund der Auflage C6 des Eignungsfeststellungsbescheides zur Erstellung solcher Diagnosen verpflichtet gewesen sei und andererseits nicht jedes autistische bzw. wahrnehmungsgestörte Kind gleiches Verhalten an den Tag lege und den gleichen Lern- und Trainingsbedarf habe. Die Therapie habe sich am konkreten Einzelfall zu orientieren, wofür eine Eingangsdiagnose zwingende Voraussetzung sei. Aus der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Dokumentation lasse sich in keiner Weise erkennen, welche Art und Schwere der Beeinträchtigung bei den betroffenen Kindern und Jugendlichen vorliege, welche Fähigkeiten bereits vorhanden und welche noch zu entwickeln seien, inwiefern die Therapiemethoden auf diese konkreten Umstände abgestimmt worden seien und wie sich das Gesamtbild nach einem Jahr Therapie verändert habe. Die Beschwerdeführerin habe somit die genannte Auflage nicht erfüllt.
Die in der Einrichtung der Beschwerdeführerin vorwiegend durchgeführten ergotherapeutischen und physiotherapeutischen Maßnahmen seien nach dem Bundesgesetz über die Regelung der gehobenen medizinisch-technischen Dienste entsprechend ausgebildeten Ergotherapeuten und Physiotherapeuten vorbehalten. In der Einrichtung der Beschwerdeführerin seien aber solche Therapeuten nicht beschäftigt. Die Therapien würden somit entgegen der Auflage C2 des Eignungsfeststellungsbescheides nicht von jeweils fachlich hiezu qualifizierten Therapeuten durchgeführt.
Nach den Angaben der Beschwerdeführerin im Jahr 2004 seien damals neben der Beschwerdeführerin selbst zwei weitere Psychologinnen bzw. Psychologen, eine Krankenpflegerin und eine Physiotherapeutin sowie 12 Studentinnen verschiedener Studienrichtungen beschäftigt gewesen. Nach den aktuellen Angaben vom September 2010 seien zu diesem Zeitpunkt anstelle der früher beschäftigten Personen Studentinnen und Studenten beschäftigt gewesen, von denen 20 erst 25 Jahre alt oder jünger seien. Aus diesem Grund erscheine es ausgeschlossen, dass dieselben Studenten bereits 2004 in der Einrichtung beschäftigt gewesen seien. Da seit 2004 keine Meldung betreffend den Personalstand aktenkundig sei, habe die Beschwerdeführerin entgegen der Auflage C3 des Eignungsfeststellungsbescheides weder den Austritt der im September 2004 noch beschäftigten Akademiker noch den Neueintritt der nunmehr beschäftigten Studenten der Behörde angezeigt.
Auf Grund dieser Verstöße gegen Auflagen des Eignungsfeststellungsbescheides sei die fachkundige Betreuung der schwer behinderten Kinder in der Rehabilitationseinrichtung der Beschwerdeführerin nicht gewährleistet und für die Behörde nicht überprüfbar. Dabei handle es sich um so schwere Mängel, dass die Eignung nicht mehr gegeben sei.
Der Verfassungsgerichtshof hat die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde nach Ablehnung ihrer Behandlung mit Beschluss vom 1. März 2011 dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten. Vor dem Verwaltungsgerichtshof begehrt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes oder Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Der hier maßgebliche Paragraph 18, Tiroler Rehabilitationsgesetz, Landesgesetzblatt Nr. 58 aus 1983, (TRG), lautet auszugsweise:
Dem angefochtenen Bescheid liegt die Auffassung zugrunde, dass in der von der Beschwerdeführerin betriebenen Einrichtung nicht das erforderliche Fachpersonal beschäftigt sei, keine ordnungsgemäße Patientendokumentation durchgeführt und der Wechsel des Personals nicht ordnungsgemäß angezeigt werde. Aus diesen Gründen sei mangels überprüfbarer ordnungsgemäßer Betreuung der schwer behinderten Kinder die mit Bescheid vom 25. April 2002 festgestellte Eignung zur Durchführung rehabilitativer Maßnahmen an autistischen, psychotischen und wahrnehmungsgestörten Kindern und Jugendlichen nicht mehr gegeben.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Feststellung der Eignung nur zu widerrufen sei, wenn eine der Voraussetzungen nicht mehr vorliege, nicht jedoch bereits dann, wenn bestimmte Auflagen nicht erfüllt seien. Ein einmaliger unwesentlicher Auflagenverstoß könne nicht zum Entzug der Berechtigung führen.
Aus Paragraph 18, Absatz 3, TRG, wonach die Feststellung der Eignung zu widerrufen ist, wenn auch nur eine der Voraussetzungen hiefür nicht mehr vorliegt, und Paragraph 18, Absatz 4, leg. cit., wonach den behördlichen Organen zur Überwachung der Eignung Zutritt zu gewähren und die erforderlichen Auskünfte zu erteilen sind, ergibt sich, dass die Eignung einer Einrichtung jederzeit von der Behörde überprüft werden kann und die Behörde auch zur Überprüfung verpflichtet ist. Um solche Überprüfungen vornehmen zu können, kann die Behörde bestimmte Maßnahmen anordnen, wie z.B. die regelmäßige Vorlage von Patientendokumentationen und Meldungen über den Personalstand. Wird durch die Unterlassung von solchen Dokumentationen und Meldungen die Überprüfungsmöglichkeit verhindert oder unzumutbar erschwert und fehlt es der Behörde daher an einer Grundlage, das weitere Bestehen der Eignung anzunehmen, so ist die Feststellung der Eignung zu widerrufen.
Im vorliegenden Fall hat die belangte Behörde der Beschwerdeführerin im Eignungsfeststellungsbescheid vom 25. April 2002 u.a. die Auflagen erteilt, jeden Wechsel im Bereich des mit der Durchführung von Therapien betrauten Fachpersonals anzuzeigen und eine Patientendokumentation mit Eingangsdiagnostik und Verlaufsdiagnostik zu führen.
Dazu sei festgehalten, dass die belangte Behörde zu Recht zum Ergebnis gekommen ist, dass aus der Formulierung der Auflage C6 jedenfalls die Erforderlichkeit einer Eingangsdiagnostik und einer Verlaufsdiagnostik ersichtlich ist. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch nicht in Abrede gestellt. Die Erforderlichkeit solcher Diagnosen für eine fachgerechte Langzeittherapie ergibt sich im Übrigen auch aus den Aussagen der von der belangten Behörde beigezogenen Sachverständigen.
Diese Auflagen dienen jedenfalls der Überprüfbarkeit der Eignung der von der Beschwerdeführerin geführten Einrichtung in medizinischer und personeller Hinsicht. Ohne die mit Auflage C3 aufgetragene Meldung jedes Wechsels im Bereich des Fachpersonals ist es für die Behörde nicht überprüfbar, ob - in jedem Zeitpunkt -
das für die durchgeführten Therapien erforderliche Fachpersonal vorhanden ist. Ohne eine entsprechende Patientendokumentation, die insbesondere auch eine Eingangs- und eine Verlaufsdiagnose enthält, ist für die Behörde der Erfolg der Heilbehandlung nicht auf zumutbare Weise überprüfbar. Es handelt sich somit um für die Überprüfung der medizinischen und personellen Eignung wesentliche Auflagen, bei deren Nichteinhaltung nach den obigen Ausführungen die Eignungsfeststellung zu widerrufen ist.
Die Beschwerdeführerin bestreitet weder, dass mehrere Wechsel des Fachpersonals seit 2004 stattgefunden haben, noch dass sie der Behörde dies - entgegen der Auflage C3 des Eignungsfeststellungsbescheides - nicht gemeldet hat.
Zur fehlenden Therapiedokumentation bringt die Beschwerdeführerin vor, dass eine solche von der belangten Behörde nicht abgefordert worden sei. Sie sei daher der Meinung gewesen, dass die vorgelegten Unterlagen ausreichten.
Dem ist zu entgegnen, dass der Beschwerdeführerin das Protokoll über die Vernehmung der von der belangten Behörde beigezogenen Sachverständigen vom 5. Oktober 2010 zur Stellungnahme übermittelt worden ist. Aus diesem Protokoll ergibt sich, dass an die Sachverständigen die Frage gestellt wurde, ob die Klientendokumentation ausreichend Rückschlüsse auf Verlauf und Erfolg der Therapie (Anamnese, Diagnostik, Behandlungsmethodik, Behandlungserfolg, Therapieziel) zulasse. Die Sachverständigen haben dies verneint und ausgeführt, dass auch die Formulierung eines Fern- und Nahzieles erforderlich sei. Anhand der Aufzeichnungen müsse zu erkennen sein, ob das Ziel erreicht worden sei. Dies wurde der Beschwerdeführerin vorgehalten. Sie hat dazu in ihrer Stellungnahme vom 15. Oktober 2010 lediglich die Sinnhaftigkeit der Formulierung eines therapeutischen Zieles in Frage gestellt und darauf hingewiesen, dass überwiegend alle therapeutischen Übungen des Therapieprogrammes auch die therapeutischen Ziele darstellten. Sie hat somit im Verwaltungsverfahren nicht einmal behauptet, dass die von der belangten Behörde vermisste Therapiedokumentation geführt werde.
Ihr an die belangte Behörde gerichtetes Schreiben vom 4. Oktober 2010, wonach Unterlagen von der Polizei beschlagnahmt worden seien, bezog sich entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht auf Patientendokumentationen, sondern auf "Unterlagen der Mitarbeiter".
Beim - im Übrigen in keiner Weise konkretisierten - Vorbringen, die Eingangs- und Verlaufsdiagnosen befänden sich bereits beim Land Tirol, sie seien "bereits früher" übermittelt worden, sonst wären keine Fördermittel ausbezahlt worden, handelt es sich um eine im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unbeachtliche Neuerung.
Mit dem Vorbringen, bei Einholung eines Sachverständigengutachtens mit entsprechender Befundaufnahme wäre die ausreichende Patientendokumentation hervorgekommen, vermag die Beschwerdeführerin schon mangels jeglicher Konkretisierung keinen relevanten Verfahrensmangel aufzuzeigen.
Die Beschwerdeführerin hat somit zwei für die der Behörde aufgetragene Pflicht zur Überprüfung der Eignung wesentliche Auflagen nicht erfüllt. Da dies - wie oben dargestellt - einen Widerrufsgrund darstellt, hat die belangte Behörde die Eignungsfeststellung schon deshalb zu Recht widerrufen. Auf das weitere Beschwerdevorbringen war daher nicht einzugehen.
Die sich somit als unbegründet erweisende Beschwerde war gemäß Paragraph 42, Absatz eins, VwGG abzuweisen.
Der Spruch über den Aufwandersatz gründet auf den Paragraphen 47, ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung Bundesgesetzblatt Teil 2, Nr. 455 aus 2008,.
Wien, am 27. März 2012