Gericht

Verfassungsgerichtshof

Entscheidungsdatum

25.06.2003

Geschäftszahl

G304/01

Sammlungsnummer

16911

Leitsatz

Zulässigkeit des nach Kundmachung des Gesetzes eingelangten Antrags der Wiener Landesregierung auf Aufhebung von Bestimmungen des ORF-Gesetzes; keine Zulässigkeit des Antrags auf Aufhebung von Bestimmungen betreffend den Stiftungsrat wegen unzulässiger Abgrenzung des Prüfungsgegenstandes; keine Verletzung der Meinungsäußerungsfreiheit, des Gleichheitsrechtes und des Determinierungsgebotes durch den Programmauftrag hinsichtlich anspruchsvoller Sendungen sowie durch die Werbebeschränkung für Printmedien; keine Verfassungswidrigkeit der Regelung der Vertretungsbefugnisse von Direktoren und leitenden Angestellten sowie des Beschwerdeverfahrens bei behaupteter Gesetzesverletzung durch Fernsehprogramme

Spruch

I. Der Antrag wird, soweit darin begehrt wird, §20a [der gemäß §49 Abs3 mit Wirkung vom 1. Jänner 2002 an mit "§20" zu bezeichnen ist] Abs1 erster Unterabsatz Z1, 2, 3 und 4 des ORF-Gesetzes, ArtI Z3 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001, aufzuheben, zurückgewiesen.

 

II. Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.

Begründung

Entscheidungsgründe:

 

I. 1. Mit BGBl. I Nr. 83/2001 wurde das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG), BGBl. Nr. 379/1984 idF BGBl. I Nr. 32/2001, geändert. Es trägt nun den Titel "Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk (ORF-Gesetz, ORF-G)" und richtet den Österreichischen Rundfunk (im folgenden: ORF) mit 1. Jänner 2002 als eine Stiftung des öffentlichen Rechts ein. Zweck der Stiftung ist die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrages des ORF im Rahmen des Unternehmensgegenstandes, der neben besonderen in §5 ORF-G geregelten Aufträgen den Versorgungsauftrag und den Programmauftrag umfaßt (§1 Abs2 ORF-G). Neben den öffentlich-rechtlichen Aufgaben regelt das ORF-G auch die sonstigen (kommerziellen) Aktivitäten des ORF neu (siehe dazu die Erl. zur RV 634 BlgNR, 21. GP).

 

2. Gestützt auf den in ihrer Sitzung vom 28. September 2001 zu Z601/01-MDBLTG gefaßten Beschluß, stellt die Wiener Landesregierung den beim Verfassungsgerichtshof am 3. Oktober 2001 eingelangten und zu G304/01 protokollierten Antrag gemäß Art140 Abs1

B-VG,

 

"1. §4 Abs3 zweiter Satz des Art1 Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001,

 

2. §13 Abs8 des ArtI Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001,

 

3. §20a [der nach 1. Jänner 2002 mit §20 zu bezeichnen ist] Abs1 erster Unterabsatz Z1, 2, 3 und 4 des ArtI Z3 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001,

 

4. die Worte 'an Direktoren und leitende Angestellte' in §21 Abs2 Z16 und in §23 Abs2 Z4 des ArtI Z4 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001 sowie

 

5. die Worte 'in Fernsehprogrammen' in §36 Abs1 Z1 litc und in §36 Abs6 Z1 litc des ArtI Z8 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001,

 

als verfassungswidrig aufzuheben".

 

In eventu beantragt die Wiener Landesregierung,

 

"die Worte 'jedenfalls in den Hauptabendprogrammen (20 bis 22 Uhr) in der Regel' im §4 Abs3 zweiter Satz des ArtI Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001,"

 

sowie

 

"die Worte 'darf auf den Titel (Namen des Druckwerks) und die Blattlinie, nicht aber auf deren Inhalte hinweisen. Die dafür eingeräumte Sendezeit darf nicht mehr als zwei Minuten der gesamten wöchentlichen Werbezeit betragen. Die Vergabe dieser Sendezeiten und der Tarife' in §13 Abs8 des ArtI Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks (Rundfunkgesetz - RFG) und das Arbeitsverfassungsgesetz 1974 geändert werden, BGBl. I Nr. 83/2001"

 

als verfassungswidrig aufzuheben.

 

3. Die im vorliegenden Verfahren maßgebenden Bestimmungen des ORF-G, BGBl. I Nr. 83/2001, lauten wie folgt (die von der Wiener Landesregierung mit Hauptantrag angefochtenen Bestimmungen bzw. Wortfolgen sind fettgedruckt, jene vom Eventualantrag umfaßten zusätzlich unterstrichen):

 

"Programmauftrag

 

§4. (1) Der Österreichische Rundfunk hat durch die Gesamtheit seiner gemäß §3 verbreiteten Programme zu sorgen für:

 

1. die umfassende Information der Allgemeinheit über alle wichtigen politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und sportlichen Fragen;

 

2. die Förderung des Verständnisses für alle Fragen des demokratischen Zusammenlebens;

 

3. die Förderung der österreichischen Identität im Blickwinkel der europäischen Geschichte und Integration;

 

4. die Förderung des Verständnisses für die europäische Integration;

 

5. die Vermittlung und Förderung von Kunst, Kultur und Wissenschaft;

 

6. die angemessene Berücksichtigung und Förderung der österreichischen künstlerischen und kreativen Produktion;

 

7. die Vermittlung eines vielfältigen kulturellen Angebots;

 

8. die Darbietung von Unterhaltung;

 

9. die angemessene Berücksichtigung aller Altersgruppen;

 

10. die angemessene Berücksichtigung der Anliegen behinderter Menschen;

 

11. die angemessene Berücksichtigung der Anliegen der Familien und der Kinder sowie der Gleichberechtigung von Frauen und Männern;

 

12. die angemessene Berücksichtigung der Bedeutung der gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften;

 

13. die Verbreitung und Förderung von Volks- und Jugendbildung unter besonderer Beachtung der Schul- und Erwachsenenbildung;

 

14. die Information über Themen des Umwelt- und Konsumentenschutzes und der Gesundheit;

 

15. die Förderung des Interesses der Bevölkerung an aktiver sportlicher Betätigung;

 

16. die Information über die Bedeutung, Funktion und Aufgaben des Bundesstaates sowie die Förderung der regionalen Identitäten der Bundesländer;

 

17. die Förderung des Verständnisses für wirtschaftliche Zusammenhänge;

 

18. die Förderung des Verständnisses für Fragen der europäischen Sicherheitspolitik und der umfassenden Landesverteidigung.

 

(2) In Erfüllung seines Auftrages hat der Österreichische Rundfunk ein differenziertes Gesamtprogramm von Information, Kultur, Unterhaltung und Sport für alle anzubieten. Das Angebot hat sich an der Vielfalt der Interessen aller Hörer und Seher zu orientieren und sie ausgewogen zu berücksichtigen.

 

(3) Das ausgewogene Gesamtprogramm muss anspruchsvolle Inhalte gleichwertig enthalten. Die Jahres- und Monatsschemata des Fernsehens sind so zu erstellen, dass jedenfalls in den Hauptabendprogrammen (20 bis 22 Uhr) in der Regel anspruchsvolle Sendungen zur Wahl stehen. Im Wettbewerb mit den kommerziellen Sendern ist in Inhalt und Auftritt auf die Unverwechselbarkeit des öffentlich-rechtlichen Österreichischen Rundfunks zu achten. Die Qualitätskriterien sind laufend zu prüfen.

 

(4) Insbesondere Sendungen in den Bereichen Information, Kultur und Wissenschaft haben sich durch hohe Qualität auszuzeichnen. Der Österreichische Rundfunk hat ferner bei der Herstellung und Sendung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen auf die kulturelle Eigenart, die Geschichte und die politische und kulturelle Eigenständigkeit Österreichs sowie auf den föderalistischen Aufbau der Republik besonders Bedacht zu nehmen.

 

(5) Der Österreichische Rundfunk hat bei Gestaltung seiner Sendungen weiters für

 

1. eine objektive Auswahl und Vermittlung von Informationen in Form von Nachrichten und Reportagen einschließlich der Berichterstattung über die Tätigkeit der gesetzgebenden Organe und gegebenenfalls der Übertragung ihrer Verhandlungen;

 

2. die Wiedergabe und Vermittlung von für die Allgemeinheit wesentlichen Kommentaren, Standpunkten und kritischen Stellungnahmen unter angemessener Berücksichtigung der Vielfalt der im öffentlichen Leben vertretenen Meinungen;

 

3. eigene Kommentare, Sachanalysen und Moderationen unter Wahrung des Grundsatzes der Objektivität zu sorgen.

 

(6) Unabhängigkeit ist nicht nur Recht der journalistischen oder programmgestaltenden Mitarbeiter, sondern auch deren Pflicht. Unabhängigkeit bedeutet Unabhängigkeit von Staats- und Parteieinfluss, aber auch Unabhängigkeit von anderen Medien, seien es elektronische oder Printmedien, oder seien es politische oder wirtschaftliche Lobbys.

 

(7) Die Mitarbeiter des Österreichischen Rundfunks sind den Zielen des Programmauftrags verpflichtet und haben an dessen Erfüllung aktiv mitzuwirken.

 

...

 

Definition der Werbung und Werbezeiten

 

§13. (1) Der Österreichische Rundfunk kann im Rahmen seiner Hörfunk- und Fernsehprogramme Sendezeiten gegen Bezahlung für kommerzielle Werbung vergeben. Kommerzielle Werbung ist jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird, mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern.

 

(2) Die Vergabe von Sendezeiten für direkte Angebote an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen gegen Entgelt (Teleshopping), ist dem Österreichischen Rundfunk untersagt.

 

(3) Werbung muss klar als solche erkennbar sein. Sie ist durch optische oder akustische Mittel eindeutig von anderen Programmteilen zu trennen.

 

(4) Unter der Wahrnehmungsgrenze liegende Werbesendungen sowie jede Form der Werbung für Spirituosen und Tabakwaren sind untersagt. Der Stiftungsrat kann auf Vorschlag des Bundesministers für soziale Sicherheit und Generationen weitere im Interesse der Volksgesundheit notwendige Beschränkungen hinsichtlich der kommerziellen Werbung festlegen.

 

(5) Soweit nach diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, setzt der Stiftungsrat auf Vorschlag des Generaldirektors den Umfang der Werbesendungen in den Programmen des Österreichischen Rundfunks fest. Sendezeiten für kommerzielle Werbung dürfen am Karfreitag sowie am 1. November und am 24. Dezember nicht vergeben werden. Für die Berechnung der höchstzulässigen Werbezeit nach diesem Bundesgesetz gelten Hinweise des Österreichischen Rundfunks auf eigene Programme und Sendungen sowie auf Begleitmaterialien, die direkt von diesen abgeleitet sind, sowie Beiträge im Dienste der Allgemeinheit und kostenlose Spendenaufrufe zu wohltätigen Zwecken nicht als Werbung.

 

(6) Eines der österreichweiten Programme des Hörfunks gemäß §3 hat von Werbesendungen frei zu bleiben. In österreichweit verbreiteten Hörfunkprogrammen sind Werbesendungen nur österreichweit zulässig. Hörfunkwerbesendungen dürfen im Jahresdurchschnitt die tägliche Dauer von insgesamt 172 Minuten nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind. In einem Programm dürfen Werbesendungen im Jahresdurchschnitt 8 vH der täglichen Sendezeit nicht überschreiten. Hörfunkwerbesendungen, die in bundeslandweiten Programmen gesendet werden, sind nur einmal zu zählen und dürfen im Jahresdurchschnitt die tägliche Dauer von fünf Minuten nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind. Die Dauer von Werbesendungen, die zeitgleich in mehr als einem bundeslandweiten Programm ausgestrahlt werden (Ringwerbesendungen), ist jeweils in die fünfminütige Werbedauer des betreffenden bundeslandweiten Programms einzurechnen.

 

(7) In Programmen des Fernsehens sind Werbesendungen nur österreichweit zulässig. Fernsehwerbesendungen dürfen im Jahresdurchschnitt die Dauer von 5 vH der täglichen Sendezeit pro Programm nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind. Für die Ermittlung der Dauer der zulässigen Fernsehwerbung ist eine tägliche Sendezeit unabhängig vom tatsächlichen Ausmaß mit höchstens 14 Stunden pro Tag und Programm zu Grunde zu legen. Innerhalb einer vollen Stunde darf der Sendezeitanteil der Fernsehwerbung nicht 20 vH überschreiten. Unter Stunden sind die 24 gleichen Teile eines Kalendertages zu verstehen.

 

(8) Werbung im Fernsehen für periodische Druckwerke darf auf den Titel (Namen des Druckwerks) und die Blattlinie, nicht aber auf deren Inhalte hinweisen. Die dafür eingeräumte Sendezeit darf nicht mehr als zwei Minuten der gesamten wöchentlichen Werbezeit betragen. Die Vergabe dieser Sendezeiten und der Tarife hat gegenüber allen Medieninhabern dieser Druckwerke zu gleichen und nichtdiskriminierenden Bedingungen zu erfolgen. Näheres regelt das Tarifwerk des Werbefunks (§21 Abs1 Z7).

 

(9) Die Bewerbung von Hörfunkprogrammen des Österreichischen Rundfunks in Fernsehprogrammen des Österreichischen Rundfunks (§3 Abs1) und umgekehrt ist, sofern es sich nicht um Hinweise auf einzelne Sendungsinhalte handelt, unzulässig."

 

Gemäß §49 Abs1 ORF-G traten Titel und Bestimmung des §20a in der Fassung des Bundesgesetzblattes BGBl. I Nr. 83/2001 mit 1. August 2001 in Kraft. Mit Wirkung vom 1. Jänner 2002 erhielt §20a die Bezeichnung "§20" (§49 Abs3 ORF-G). Die im Antrag mit §20a Abs1 bezeichnete Bestimmung lautet daher nunmehr:

 

"Stiftungsrat

 

§20. (1) Die Mitglieder des Stiftungsrates werden nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen bestellt:

 

1. Sechs Mitglieder, die von der Bundesregierung unter Berücksichtigung des Stärkeverhältnisses der politischen Parteien im Nationalrat unter Bedachtnahme auf deren Vorschläge bestellt werden, wobei jede im Hauptausschuss des Nationalrates vertretene Partei durch mindestens ein Mitglied im Stiftungsrat vertreten sein muss;

 

2. neun Mitglieder bestellen die Länder, wobei jedem Land das Recht auf Bestellung eines Mitgliedes zukommt;

 

3. neun Mitglieder bestellt die Bundesregierung;

 

4. sechs Mitglieder bestellt der Publikumsrat;

 

5. fünf Mitglieder werden unter Anwendung des Arbeitsverfassungsgesetzes, BGBl. Nr. 22/1974, vom Zentralbetriebsrat bestellt.

 

Bei der Bestellung von Mitgliedern nach Z1 bis 4 ist darauf zu achten, dass diese

 

1. die persönliche und fachliche Eignung durch eine entsprechende Vorbildung oder einschlägige Berufserfahrung in den vom Stiftungsrat zu besorgenden Angelegenheiten aufweisen und

 

2. über Kenntnisse des österreichischen und internationalen Medienmarktes verfügen oder sich auf Grund ihrer bisherigen Tätigkeit im Bereich der Wirtschaft, Wissenschaft, Kunst oder Bildung hohes Ansehen erworben haben.

 

...

 

(7) Der Stiftungsrat kann aus seiner Mitte zur Vorbereitung der Beschlussfassung für bestimmte Angelegenheiten und zur Überwachung der Geschäftsführung Ausschüsse bilden. Jeder Ausschuss hat aus mindestens fünf Mitgliedern zu bestehen."

 

Die maßgeblichen Bestimmungen in den §§21, 23 und 36 ORF-G lauten wie folgt:

 

"Aufgaben des Stiftungsrates

 

§21. (1) ...

 

(2) Weiters ist die Zustimmung des Stiftungsrates in den nachstehend angeführten Fällen notwendig:

 

...

 

16. zur Erteilung von Prokura und Handlungsvollmacht an Direktoren und leitende Angestellte;

 

...

 

Aufgaben des Generaldirektors

 

§23. (1) ...

 

(2) Dem Generaldirektor obliegt insbesondere

 

...

 

4. die Erteilung von Prokura und Handlungsvollmacht an Direktoren und leitende Angestellte;

 

...

 

Beschwerden und Anträge

 

§36. (1) Der Bundeskommunikationssenat entscheidet gemäß §35 Abs1 - soweit dafür nicht eine andere Verwaltungsbehörde oder ein Gericht zuständig ist - über die Verletzung von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes

 

1. auf Grund von Beschwerden

 

...

 

c) einer Person, die begründet behauptet, durch eine Verletzung der Vorschriften der §§10 Abs1, 2 und Abs11 bis 13, 13 Abs3, Abs4 erster Satz, Abs7 vorletzter und letzter Satz, §14 Abs1, 2, Abs3, Abs7 und 8, §§16 und 17 Abs1 bis 4 in Fernsehprogrammen in ihren spezifisch in ihrer Person liegenden Interessen betroffen zu sein, sofern der behaupteten Verletzung im Hinblick auf die Zielsetzungen der angeblich verletzten Bestimmung erhebliche Bedeutung zukommt - wie etwa durch eine schwer wiegende Beeinträchtigung der sittlichen Entwicklung Jugendlicher oder durch einen massiven Verstoß gegen den Schutz der Menschenwürde - und die in dieser Beschwerde relevierten Beschwerdepunkte nicht schon Gegenstand einer nach lita und b oder dieser Litera eingebrachten Beschwerde sind, sowie

 

d) eines Unternehmens, dessen rechtliche oder wirtschaftliche Interessen durch die behauptete Verletzung berührt werden.

 

...

 

(6) Der Bundeskommunikationssenat entscheidet ferner gemäß §35 Abs2 - soweit dafür nicht eine andere Verwaltungsbehörde oder ein Gericht zuständig ist - über die Verletzung von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes

 

1. auf Grund von Beschwerden;

 

...

 

c) einer Person, die begründet behauptet, durch eine Verletzung der Vorschriften der §§10 Abs1, 2 und Abs11 bis 13, §13 Abs3, Abs4 erster Satz, Abs7 vorletzter und letzter Satz, §14 Abs1, Abs2, Abs3, §§15, 16 und 17 Abs1 bis 4 in Fernsehprogrammen in ihren spezifisch in ihrer Person liegenden Interessen betroffen zu sein, sofern der behaupteten Verletzung im Hinblick auf die Zielsetzungen der angeblich verletzten Bestimmung erhebliche Bedeutung zukommt - wie etwa durch eine schwerwiegende Beeinträchtigung der sittlichen Entwicklung Jugendlicher oder durch einen massiven Verstoß gegen den Schutz der Menschenwürde - und die in dieser Beschwerde relevierten Beschwerdepunkte nicht schon Gegenstand einer nach lita und b oder dieser Litera eingebrachten Beschwerde sind, sowie

 

d) eines Unternehmens, dessen rechtliche oder wirtschaftliche Interessen durch die behauptete Verletzung berührt werden.

 

..."

 

4. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie die angefochtenen Bestimmungen verteidigt und beantragt, diese nicht als verfassungswidrig aufzuheben.

 

II. Der Verfassungsgerichtshof hat - nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung - erwogen:

 

A. Zur Zulässigkeit:

 

1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen auf Antrag einer Landesregierung. Solche Anträge sind zulässig, sobald das Gesetz rechtswirksam erlassen wurde, und zwar auch schon dann, wenn es noch nicht in Wirksamkeit getreten ist (vgl. VfSlg. 6460/1971, 14187/1995, 14895/1997). Das BGBl. I Nr. 83/2001 wurde am 31. Juli 2001 ausgegeben. Der Antrag ist am 3. Oktober 2001 beim Verfassungsgerichtshof eingelangt und daher insofern zulässig.

 

Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu prüfenden Gesetzesvorschrift sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren (vgl. zB VfSlg. 8155/1977, 8461/1978, 12464/1990) schon wiederholt darlegte, notwendig so zu ziehen, daß einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und daß anderseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfaßt werden. Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, daß in Gesetzesprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl. zB VfSlg. 8155/1977, 12235/1989, 13915/1994, 14131/1995, 14498/1996, 14890/1997, 16212/2001).

 

Diese zur Frage des Umfanges der Aufhebung entwickelte Judikatur hat auch Rückwirkungen auf die Zulässigkeit von Anträgen auf Aufhebung von gesetzlichen Bestimmungen, sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren; wenn bei Aufhebung bloß eines Teiles einer Norm der Sinn der verbleibenden Bestimmung nicht mehr dem erkennbaren gesetzgeberischen Willen entspricht, ist nur der Antrag auf Aufhebung der gesamten Regelung zulässig (zB VfSlg. 8155/1977, 11506/1987, 12235/1989, 12465/1990, 13179/1992, 15283/1998, 15599/1999).

 

Damit ist aber der in Punkt 3. der Anfechtungserklärung umschriebene Teil des Gesetzesprüfungsantrags der Wiener Landesregierung unzulässig. Eine diesem Anfechtungsumfang entsprechende Gesetzesaufhebung gäbe nämlich dem verbleibenden Teil des §20a [20] ORF-G einen gänzlich veränderten, dem Gesetzgeber nicht mehr zusinnbaren Inhalt, bestünde doch dann der Stiftungsrat gemäß der - verbleibenden - Ziffer 5 des §20 Abs1 ORF-G nur noch aus fünf Mitgliedern, die "unter Anwendung des Arbeitsverfassungsgesetzes, BGBl. Nr. 22/1974, vom Zentralbetriebsrat" zu bestellen wären. Zwischen den Ziffern 1, 2, 3, 4 und der (nicht angefochtenen) Ziffer 5 des §20 Abs1 ORF-G besteht insofern ein untrennbarer Zusammenhang, weswegen die Ziffer 5 mit anzufechten gewesen wäre. §20 Abs4 ORF-G nimmt wiederum auf "die von der Bundesregierung", von einem Land, bzw. die vom Publikumsrat bestellten Mitglieder Bezug (ohne daß geregelt wäre, wieviele Mitglieder diese zu bestellen hätten). Sinnentleert wäre auch der verbleibende §20 Absatz 7, wonach der Stiftungsrat "für bestimmte Angelegenheiten und zur Überwachung der Geschäftsführung Ausschüsse bilden" kann, wobei "jeder Ausschuss aus mindestens fünf Mitgliedern zu bestehen [hat]" (§20 Abs7 ORF-G). Im Übrigen bezieht sich auch der Schlußsatz des §20 Abs1 ORF-G auf die (hier angefochtenen) Ziffern 1 bis 4.

 

Insoweit erweist sich dieser Teil des Antrags als zu eng gefaßt und ist daher zurückzuweisen.

 

2. Der Behandlung des Antrags stehen sonst keine Prozeßhindernisse entgegen, er ist daher im Übrigen zulässig.

 

B. In der Sache:

 

1. Zunächst ist auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu verweisen, derzufolge sich der Verfassungsgerichtshof in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B-VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Bedenken zu beschränken hat (vgl. etwa VfSlg. 12592/1990, 12691/1991, 12947/1991, 13704/1994, 14050/1995 und 14466/1996). Der Verfassungsgerichtshof hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtenen Bestimmungen aus den in der Begründung des Antrags dargelegten Gründen verfassungswidrig sind (vgl. etwa VfSlg. 13704/1994, 13725/1994, 14466/1996).

 

2. Zu §4 Abs3 2. Satz ORF-G:

 

2.1. In ihrem Antrag bringt die Wiener Landesregierung zunächst vor, daß es nach dem Gesetz in der Gestaltungsfreiheit des ORF liege, wie dieser den Programmauftrag in den einzelnen Sendungen umsetze. Der Gesetzgeber habe bei der gesetzlichen Festschreibung des Programmauftrages bewußt von einer konditionalen Bestimmung der Inhalte von Sendungen des ORF abgesehen und die Gestaltungsbefugnis des ORF final durch Zielbestimmungen determiniert, um einerseits das sich im Verhältnis zur Rundfunkfreiheit ergebende Spannungsverhältnis aufzulösen, gleichzeitig aber auch den durch Art10 EMRK vorgezeichneten Gestaltungsspielraum des ORF bei der Umsetzung des Programmauftrages gesetzlich zu verbürgen. Dieses Regelungssystem der Festlegung mittels Zielbestimmungen habe der Gesetzgeber jedoch in §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G insofern durchbrochen, als dem ORF nun aufgetragen sei, seine Jahres- und Monatsprogrammschemata für das Fernsehen so zu erstellen, daß jedenfalls in den Hauptabendprogrammen (20.00 bis 22.00 Uhr) in der Regel anspruchsvolle Sendungen zur Wahl stehen. Im Hinblick auf §3 Abs1 Z2 ORF-G, wonach der ORF unter Mitwirkung aller Studios für zwei österreichweit empfangbare Programme des Fernsehens zu sorgen habe, sei die Bestimmung des §4 Abs3 zweiter Satz nur dahin zu verstehen, daß der ORF zwischen 20.00 und 22.00 Uhr täglich in einem seiner beiden Fernsehprogramme zumindest eine anspruchsvolle Sendung programmieren müsse.

 

Die angefochtene Bestimmung, die dem ORF wenig Spielraum lasse, sei im Wege der Rechtsaufsicht durch den Bundeskommunikationssenat sanktioniert und verlange "der staatlichen Rechtsaufsicht eine jeweils auf die einzelne Sendung bezogene Wertentscheidung" ab, die eine staatliche Vollzugsbehörde nicht in der Lage sei zu erfüllen. Ein derartiges "Qualitätsrichtertum" über jede einzelne vom ORF in seinen Hauptabendprogrammen ausgestrahlte Sendung widerspreche schon für sich dem Konzept der Meinungsfreiheit des Art10 Abs1 EMRK. Daß die Verpflichtung des §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G nur "in der Regel" gelte, bewirke höchstens eine geringfügige Lockerung.

 

§4 Abs3 zweiter Satz ORF-G führe sohin zu einem direkten und intentionalen Eingriff in die durch Art10 EMRK geschützte Programmgestaltungsfreiheit des ORF und sei schon deshalb verfassungswidrig. Die Bestimmung sei aber auch gleichheitswidrig, weil nichts es rechtfertige, gerade zwischen 20.00 und 22.00 Uhr eine derart strikte Programmreglementierung vorzusehen. Zudem entspreche die Regelung nicht dem Determinierungsgebot des Art18 Abs1 B-VG.

 

2.2. Die Wiener Landesregierung entnimmt dem Wortlaut des §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G die - im Wege staatlicher Rechtsaufsicht sanktionierte - Verpflichtung des ORF, täglich zwischen 20.00 und 22.00 Uhr in einem der beiden Fernsehprogramme jedenfalls eine Sendung vorzusehen, die dem Kriterium "anspruchsvoll" genügt. Von diesem Verständnis ausgehend, begründet die Wiener Landesregierung in der Folge, warum ihrer Auffassung nach eine solche Verpflichtung verfassungswidrig sei. Es ist daher vom Verfassungsgerichtshof zunächst zu prüfen, ob der der vorliegenden Bestimmung beigemessene Inhalt tatsächlich dem Wortlaut des §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G entnommen werden kann.

 

Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes steht schon der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung einer solchen Interpretation entgegen. Daß die von der Wiener Landesregierung vorgenommene Auslegung keineswegs naheliegend oder gar zwingend ist, ergibt sich zudem - wie später aufgezeigt wird - auch aus den Gesetzesmaterialien:

 

Wie die Wiener Landesregierung selbst einräumt, hat der Gesetzgeber in "§4 ORF-G ... von einer konditionalen Bestimmung der Inhalte von Sendungen des ORF Abstand" genommen und damit die Umsetzung des Programmauftrages in den einzelnen Sendungen dem Gestaltungsspielraum des ORF unterstellt. Auch die Gesetzesmaterialien sprechen dafür, daß die Gestaltungsbefugnis des ORF - wie die Wiener Landesregierung zutreffend ausführt - final durch Zielbestimmungen determiniert ist.

 

Diese Analyse gilt auch für die Auslegung des §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G. Denn dessen Wortlaut verbietet es nicht, die angefochtene Bestimmung als ein dem ORF vorgegebenes Programmziel anzusehen. Es ist ihr keinesfalls die Verpflichtung des ORF zu entnehmen, dieses Ziel dadurch zu erreichen, daß täglich in zumindest einem seiner Fernsehhauptabendprogramme (zwischen 20.00 bis 22.00 Uhr, während der sog. prime time) eine Sendung zur Wahl gestellt werden muß, die - isoliert betrachtet - dem Kriterium "anspruchsvoll" genügt. Gerade die Wendung "in der Regel" legt ein Verständnis der genannten Bestimmung als Zielbestimmung nahe. Ziel der Programmgestaltung durch den ORF soll danach sein, die Jahres- und Monatsprogrammschemata des Fernsehens so zu erstellen, daß jedenfalls in den Hauptabendprogrammen des ORF in der Regel anspruchsvolle Sendungen zur Wahl stehen. Daß dabei - über einen längeren Zeitraum - von einer Durchschnittsbetrachtung auszugehen ist, die es mit sich bringt, daß auch Abweichungen denkbar sind, solange der Durchschnitt "anspruchsvoll" ist, geht auch aus den Gesetzesmaterialien hervor (vgl. RV 634 BlgNR, 21. GP):

 

"Die Bestimmungen des §4 ergänzen die bisherigen Bestimmungen des §2 Abs1 RFG und definieren Grundsätze für die öffentlich-rechtlichen Programmangebote des ORF. Ferner finden sich über die bisherige Rechtslage hinausgehende Ziele der Programmgestaltung.

 

...

 

Überdies wird in Abs3 zum Ausdruck gebracht, daß die Programmangebote ausgewogen zu sein und sowohl anspruchsvolle als auch massenattraktive Sendungen zu enthalten haben. Durch die Wendung 'in der Regel' kommt zum Ausdruck, daß hierbei von einer Durchschnittsbetrachtung auszugehen sein wird, also im begründeten Einzelfall auch Abweichungen zulässig sein können. Diese Anforderung an das Programmangebot soll sich auch in der Erstellung der Jahres- und Monatssendeschemata der ORF-Fernsehprogramme wieder finden. Diesbezüglich ist insbesondere zu betonen, daß der Begriff 'gleichwertig' nicht als 'gleichzeitig' und 'gleichviel' zu verstehen ist, sondern die Ausgewogenheit des Programmangebotes betonen soll. Die Gegenüberstellung der Begriffe 'anspruchsvoll' und 'massenattraktiv' trifft auch keine Wertung dahingehend, daß anspruchsvolle Sendungen nicht gleichzeitig 'massenattraktiv' sein können, dh. daß sich diese Begriffe nicht ausschließen."

 

Der Gesetzgeber wollte daher einen Durchschnittswert sichergestellt wissen. Derselbe - auf einer Durchschnittsbetrachtung basierende - Maßstab ist auch bei der Beurteilung des Qualitätskriteriums "anspruchsvoll" anzulegen.

 

Zum gleichen Ergebnis führt eine systematische Interpretation: §4 ORF-G nennt in Abs1 eine Vielzahl von programmgestalterischen Zielen, die in einem differenzierten und ausgewogenen Gesamtprogramm der Sendungen des ORF ihren Ausdruck finden sollen (Abs2 und 3) und umschreibt damit den dem ORF zukommenden Gestaltungsspielraum. Dieses Normverständnis ist auch §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G zugrunde zu legen, durch den das "Hauptabendprogramm" als Sendeplatz definiert wird, für den das Kriterium "anspruchsvoll" ebenfalls "in der Regel" erfüllt sein soll. Die Wendung "in der Regel" soll klar stellen, daß keineswegs jede Sendung isoliert zu beurteilen ist, sondern daß das Kriterium "anspruchsvoll" stets mit Rücksicht auf einen größeren zeitlichen Rahmen heranzuziehen ist. Ebensowenig legt die angefochtene Bestimmung fest, auf welche der vom Programmauftrag erfaßten zahlreichen Kategorien (vgl. §4 Abs1 ORF-G) sich die "Hauptabendprogramme" beziehen sollen. Mithin verbleibt dem ORF hier ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Die Begriffe "Jahres- und Monatsschemata des Fernsehens" machen deutlich, daß hier von einer auf einen längeren Zeitraum bezogenen Durchschnittsbetrachtung auszugehen ist.

 

Von diesem Normverständnis sowie einer längerfristigen Durchschnittsbetrachtung hat auch der Bundeskommunikationssenat bei Anwendung dieser Gesetzesbestimmung auszugehen. Der von der Wiener Landesregierung in ihren Ausführungen zu Art10 EMRK geäußerte Vorwurf, die Regelung führe zu einem "staatlichen Qualitätsrichtertum", weil dem Bundeskommunikationssenat die Kontrolle einzelner Sendungen auf ihren anspruchsvollen Gehalt zukommen würde, es sohin zu einer isolierten Betrachtung einzelner Sendungen komme, ist dadurch entkräftet. In diesem Zusammenhang stellt die Wiener Landesregierung selbst - zutreffend - fest, "daß durch die gewählte Art der Ausgestaltung des Programmauftrages vermieden wird, daß staatliche Behörden einzelne Sendungsinhalte an einem allgemeinen Qualitätskriterium inhaltlich zu messen hätten". Daß eine gesetzliche Regelung, die wie die vorliegende "von einer konditionalen Bestimmung der Inhalte von Sendungen des ORF Abstand nimmt und damit die Umsetzung des Programmauftrages in den einzelnen Sendungen in die Gestaltungsbefugnis des ORF stellt, gleichzeitig aber diese Gestaltungsbefugnis final durch Zielbestimmungen determiniert", den Anforderungen des Art10 EMRK entspricht, hat die Wiener Landesregierung selbst dargetan.

 

Den geltend gemachten gleichheitsrechtlichen Bedenken ist schon deshalb die Grundlage entzogen, weil mit der angefochtenen Regelung vom allgemeinen System des §4 ORF-G nicht abgewichen und sohin keine Einschränkung der Programmgestaltungsfreiheit des ORF vorgesehen wird. Wenn der Gesetzgeber - neben dem "Gesamtprogramm" (§4 Abs3 erster Satz ORF-G) - gerade für die Zeit von 20.00 bis 22.00 Uhr (prime time) den Spielraum des ORF bei seiner Programmgestaltung näherhin festlegt und an erhöhte Qualitätsansprüche bindet, so liegt dies innerhalb jenes Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber in einem dualen Rundfunksystem für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zukommt.

 

Die Wortfolge "anspruchsvolle Sendungen" in §4 ORF-G widerspricht auch nicht dem aus Art18 B-VG abzuleitenden Bestimmtheitsgebot. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, dessen Verwendung verfassungsrechtlich unbedenklich ist, soweit ein ausreichend bestimmbarer Inhalt gegeben ist (vgl. VfSlg. 4139/1962, 5107/1965, 5365/1966, 6477/1971, 7907/1976, ua.). Bei Ermittlung des Inhalts des Gesetzes sind alle zur Verfügung stehenden Auslegungsmethoden auszuschöpfen: Nur wenn sich nach Heranziehung aller Interpretationsmethoden immer noch nicht beurteilen läßt, was im konkreten Fall rechtens ist, verletzt die Norm die in Art18 B-VG statuierten rechtsstaatlichen Erfordernisse (vgl. ua. VfSlg. 8395/1978, 10296/1984). Davon kann bei den angefochtenen Gesetzesstellen im Hinblick auf ihre Funktion keine Rede sein (vgl. R. Novak, Das "differenzierte Legalitätsprinzip" in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, FS Adamovich, 1992, 494ff). Der Begriff "anspruchsvoll" findet sich im ORF-G nicht allein stehend, sondern in einem systematischen Zusammenhang (vgl. "hohe Qualität" in §4 Abs4 und die Liste der Zielbestimmungen in §4 Abs1). Die in Rede stehende Bestimmung ist einer Auslegung auch anhand des allgemeinen Sprachgebrauchs zugänglich (vgl. auch den Begriff der "einwandfreien" Unterhaltung in §2 Rundfunkgesetz, dazu VfGH 4.3.2002, B30/01).

 

Mit ihrem Antrag auf Aufhebung des §4 Abs3 zweiter Satz ORF-G (bzw. jener im Eventualantrag näher bezeichneten Wortfolgen) ist die Wiener Landesregierung daher nicht im Recht.

 

3. Zu §13 Abs8 ORF-G:

 

3.1. Die Wiener Landesregierung sieht im Verbot der "Inhaltswerbung" für periodische Druckwerke einerseits einen Verstoß gegen Art10 EMRK. Anderseits erachtet sie die enge Werbezeitbegrenzung für periodische Druckwerke ausschließlich in den Fernsehprogrammen des ORF für unsachlich. Der Verfassungsgerichtshof habe in seinem Erkenntnis VfSlg. 13725/1994 ausdrücklich auf den Umstand abgestellt, daß sich der besondere, aus Art10 EMRK ergebende Schutz der Presse vor allem auf deren Aufgabe beziehe, Nachrichten und Ideen über politische Fragen sowie über andere Fragen von öffentlichem Interesse zu verbreiten, und gleichzeitig deutlich gemacht, daß jedenfalls Werbung mittels Gewinnspielen im allgemeinen nicht der Weitergabe von Informationen diene. Aus dieser Rechtsprechung ergebe sich aber auch, daß es im Hinblick auf Art10 EMRK auf "den Inhalt der geäußerten Meinungen oder Informationen" gerade nicht ankomme. Indem der Gesetzgeber in Fernsehwerbungen nunmehr jedoch ausschließlich Hinweise auf den Namen eines Druckwerkes und dessen Blattlinie zulasse, sohin nur mehr jene Werbeeffekte erlaubt wären, die mit einer plakativen Titelwerbung verbunden und zunächst einmal auch Zielsetzung kostenintensiver Rundfunkwerbungen seien, gehe der Gesetzgeber mit der Regelung des §13 Abs8 ORF-G geradezu den umgekehrten Weg, weil gerade auf den Inhalt, also die eigentlichen "Nachrichten und Ideen", nicht hingewiesen werden dürfe. Dadurch werde das Ziel, am Printmediensektor einen möglichst großen Pluralismus sowie den Bestand einer Vielzahl unterschiedlichster Printmedien zu sichern bzw. den "Wettstreit der Meinungen" zu fördern, geradezu konterkariert. Die angefochtene Regelung erweise sich daher weder der Sache nach geeignet, die angestrebte, in den Erläuternden Bemerkungen angegebene Zielsetzung zu erreichen, noch hielte diese einer Verhältnismäßigkeitsprüfung stand.

 

Soweit der Gesetzgeber die Einführung dieser Werbebeschränkung mit der Schaffung eines Finanzierungspotentials für künftige Privatfernsehveranstalter rechtfertige, stelle sie sich weiters als gleichheitswidrig und unverhältnismäßig dar. Für ein weniger finanzstarkes, aus der ORF-Fernsehwerbung verdrängtes Presseunternehmen erweise es sich als wenig hilfreich, wenn es durch vergleichbare Werbemaßnahmen im Privatfernsehen aus dem Markt gedrängt würde. Zur Zielerreichung hätte der Gesetzgeber daher eine ebensolche Werbebeschränkung in das Privatfernsehgesetz aufnehmen müssen. Die als "Konkurrenzschutzklausel" konzipierte Regelung, die faktisch in einem "Verbot des öffentlichen Aufmerksammachens auf Inhalte von Presseerzeugnissen" bestehe, könne keineswegs im öffentlichen Interesse liegen und in keinem Fall einen direkten und intensiven Eingriff in den Kerngehalt der Pressefreiheit rechtfertigen.

 

Auch die Beschränkung der zur Verfügung stehenden Werbezeit auf zwei Minuten führe zu einem gegenteiligen Effekt als dem intendierten und sei keinesfalls geeignet, den angeblich mit der gesetzlichen Regelung angestrebten Erfolg zu erreichen. Eine Verknappung der zur Verfügung stehenden Werbezeit müsse naheliegender Weise zu einer besonderen Verteuerung der Werbezeit für periodische Druckwerke führen, wodurch wiederum allein der Zugang für "finanzstarke, marktmächtige Printmedien" sichergestellt sei. Im Ergebnis werde durch die vorliegende Regelung die den Printmedien zur Verfügung stehende Werbezeit auf beinahe Null reduziert, was einem absoluten Werbeverbot gleichkomme. Anders als beim Verbot von Tabakwerbung oder von Werbung für alkoholische Getränke könne im Zusammenhang mit Printmedien nicht argumentiert werden, daß ein solches Verbot zum Schutz der Rechte anderer notwendig sei.

 

3.2. Art10 EMRK lautet:

 

"(1) Jedermann hat Anspruch auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Dieser Artikel schließt nicht aus, daß die Staaten Rundfunk-, Lichtspiel- oder Fernsehunternehmen einem Genehmigungsverfahren unterwerfen.

 

(2) Da die Ausübung dieser Freiheiten Pflichten und Verantwortung mit sich bringt, kann sie bestimmten, vom Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, wie sie in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen Sicherheit, der territorialen Unversehrtheit oder der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral, des Schutzes des guten Rufes oder der Rechte anderer unentbehrlich sind, um die Verbreitung von vertraulichen Nachrichten zu verhindern oder das Ansehen und die Unparteilichkeit der Rechtsprechung zu gewährleisten."

 

Einschränkungen der Meinungsfreiheit, die das Ziel verfolgen, die "Qualität und Ausgewogenheit der Programme" zu sichern, können nach der Rechtsprechung des EGMR grundsätzlich im Lichte des Art10 Abs1 dritter Satz gerechtfertigt sein (vgl. EGMR im Fall Lentia, 24.11.1993, MR 1993, 239, Rz 33; Radio ABC, 20.10.1997, ÖJZ 1998/7, Rz 28; Tele 1, 21.9.2000, MR 2000, 263, Rz 25). Zudem können Einschränkungen gerechtfertigt sein, wenn sie das Ziel verfolgen, die "Rechte anderer" zu schützen (Art10 Abs2 EMRK), so zB. um die Ausübung der Meinungsfreiheit durch andere zu ermöglichen.

 

Der Verfassungsgerichtshof erachtet Maßnahmen zur Ermöglichung von Pluralismus sowohl bei den Rundfunkmedien als auch bei den Printmedien (dazu: VfSlg. 13725/1994) grundsätzlich als legitimes Ziel, welches den Gesetzgeber zu Eingriffen in das gemäß Art10 EMRK gewährleistete Recht legitimiert.

 

Aus der Sicht der in Art10 EMRK gewährleisteten Meinungsfreiheit und mit Rücksicht auf den ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraum kann dem Gesetzgeber daher nicht entgegengetreten werden, wenn er die hier angefochtene Werbebeschränkung in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht als notwendig und geeignet zur Verfolgung der genannten - im Lichte von Art10 EMRK vertretbaren - Ziele erachtet.

 

Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu beurteilen, ob eine bestimmte in die Meinungsfreiheit eingreifende Regelung "zweckmäßig" ist. Die Beurteilung der Zweckmäßigkeit eines Eingriffs ist Sache des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung einer in die Freiheit der Meinungsäußerung zulässigerweise eingreifenden Regelung einen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum (der EGMR spricht von "margin of appreciation"). Er ist von verfassungs wegen nicht auf eine bestimmte Regelung beschränkt, vielmehr sind grundsätzlich verschiedene - verfassungskonforme - Regelungen denkbar (VfSlg. 12103/1989, Pkt II.B.6.).

 

Der Verfassungsgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß auch die sogenannte kommerzielle Werbung vom Schutzbereich des Art10 EMRK umfaßt ist. Ist der Gegenstand einer Regelung kommerzielle Werbung, so räumt Art10 EMRK dem Gesetzgeber aber einen größeren Gestaltungsspielraum ein, als etwa bei Eingriffen in die Freiheit der Äußerung politischer Ideen (vgl. VfSlg. 10948/1986 und 13725/1994; so auch Frowein/ Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Rz. 9 zu Art10, mit Hinweis auf die Entscheidung der EKMR, E7805/77, DR 16, 68, 73).

 

§13 Abs8 ORF-G beschränkt den ORF - als derzeit dominierenden Teilnehmer am österreichischen Fernsehmarkt - in seinen Möglichkeiten, aus Werbung Einnahmen zu lukrieren, zielt sohin darauf ab, private Fernsehbetreiber insofern zu begünstigen und ihnen Marktchancen zu eröffnen, was als legitim im Lichte von Art10 Abs1 und 2 EMRK anzusehen ist. Dem Gesetzgeber kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht entgegengetreten werden, wenn er von der Annahme ausgeht, daß mit der angefochtenen Regelung das Werbegeschäft mit Printmedien im Fernsehen insgesamt beschränkt wird, und daß damit die (wirtschaftliche) Unabhängigkeit des Fernsehens von anderen Medien bewirkt wird. Ebensowenig kann dem Gesetzgeber entgegengetreten werden, wenn er davon ausgeht, daß mit der Beschränkung des Inhalts der Werbungen für Printmedien auf "Titel und Blattlinie" zudem eine mit dem Ziel der - verfassungsgesetzlich in ArtI Abs2 des Bundesverfassungsgesetzes über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks festgelegten - Objektivität und Unabhängigkeit des ORF korrespondierende Regelung getroffen wurde.

 

Dazu kommt, daß die angefochtenen Beschränkungen die Werbepräsenz marktmächtiger Printmedien sowohl zeitlich als auch in ihrer Intensität herabsetzen und sich damit im Wettbewerb zugunsten finanzschwächerer Printmedien selbst dann (oder gerade deswegen) auswirken, wenn diese selbst nicht in der Lage sind, eigene Werbung im Fernsehen zu finanzieren. Der Verfassungsgerichtshof hat es bereits im Erkenntnis VfSlg. 13725/1994 als sachlich angesehen, den Bestand kleinerer Medienunternehmen dadurch zu schützen, daß er eine Form der Werbung beschränkt, die, weil sie einen "enormen Aufwand mit sich bringt (...) von auflagenstarken Zeitungen und Zeitschriften leichter bewältigt werden [kann] als von kleineren Unternehmen" (vgl. das zitierte Erkenntnis, Punkt II.B.4.1.2.).

 

Der Verfassungsgerichtshof hegt auch aus gleichheitsrechtlicher Sicht keine Bedenken gegen die angefochtene Regelung. Die vorstehende Analyse zeigt, daß die unterschiedliche Behandlung der Werbemöglichkeiten im ORF-G und im Privatfernsehgesetz - bedingt durch verschiedenste rechtliche wie tatsächliche Vorgaben - in nicht zu vergleichenden gesetzgeberischen Motiven begründet liegt und vor allem in der im Medienbereich nach wie vor uneingeschränkt vorhandenen marktführenden Stellung des ORF wurzelt. Für den ORF zutreffende Überlegungen können daher keinesfalls auf den Privatfernsehbereich übertragen werden.

 

Die vorstehenden Ausführungen gelten gleichermaßen für die im Eventualantrag als verfassungswidrig geltend gemachten Wortfolgen.

 

4. Zu den §§21 Abs2 Z16 und 23 Abs2 Z4 ORF-G:

 

4.1. Die §§21 Abs2 Z16 und 23 Abs2 Z4 ORF-G sind nach Auffassung der Wiener Landesregierung insoweit verfassungswidrig, als sie die Erteilung von Prokura und Handlungsvollmacht lediglich an Direktoren und leitende Angestellte vorsehen, eine solche Erteilung an die Landesdirektoren des ORF jedoch ausschließen, wofür es im Hinblick auf die materielle Stellung der Landesdirektoren und ihre Aufgaben gemäß §25 ORF-G keine sachliche Rechtfertigung gebe. Die den Landesdirektoren durch §25 Abs2 ORF-G übertragenen Befugnisse machten es, wie die Wiener Landesregierung vorbringt, sachlich vielmehr nahezu zwingend, diese im Außenverhältnis mit Vertretungsbefugnis für den ORF auszustatten. Die Funktionsfähigkeit eines Landesdirektors wäre andernfalls wesentlich eingeschränkt. Auch die einschlägigen Regelungen des ORF-G legten es nahe, Direktoren und Landesdirektoren entsprechend ihrer "innerbetrieblichen Bedeutung" gleichzusetzen. Eine verfassungskonforme Auslegung von §25 Abs2 ORF-G dahingehend, gleichsam eine "ex lege"-Prokuraerteilung an die Landesdirektoren anzunehmen, verbiete sich indes schon aus Gründen des Vertrauensschutzes von Dritten und der gebotenen Klarheit der Regelung der Außenvertretungsbefugnis. Überdies sehe das Gesetz ausdrücklich nur den Generaldirektor als außenvertretungsbefugtes Organ des ORF vor und kenne - entsprechend dem Konzept der Stiftung des öffentlichen Rechts - daneben nur die Erteilung von Prokura und Handlungsvollmacht.

 

4.2. Die Wiener Landesregierung zieht aus dem Wortlaut der angefochtenen Bestimmungen den Schluß, die Erteilung von Prokura und Handlungsvollmacht an Landesdirektoren sei schlechthin nicht zulässig, und knüpft an diese Auslegung ihre verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu prüfen war daher vom Verfassungsgerichtshof zunächst, ob sich eine solche Auslegung zwingend aus den angefochtenen Bestimmungen ergibt.

 

An verschiedenen Stellen enthält das ORF-G Regelungen, die sich ausdrücklich (nur) auf "die Direktoren und die Landesdirektoren" beziehen: Dies ist der Fall in §21 Abs1 Z5 ORF-G, der die Zuständigkeit des Stiftungsrats zur "Bestellung und Abberufung der Direktoren und Landesdirektoren" regelt; weiters in §21 Abs4 ORF-G, wonach die Mitglieder des Stiftungsrates befugt sind, "den Generaldirektor, die Direktoren und die Landesdirektoren" im Rahmen der Sitzungen des Stiftungsrates zu befragen; weiters in §22 Abs1 ORF-G, wonach bei vorübergehender Verhinderung des Generaldirektors ein einstweiliger Vertreter aus dem Kreis der "Direktoren oder Landesdirektoren" zu bestellen ist; weiters in §22 Abs2 und §23 Abs2 Z2 und Z3 ORF-G, in denen die Ausschreibung der Stellen und die Erstattung von Bestellungsvorschlägen für "Direktoren und Landesdirektoren" geregelt ist; weiters in §23 Abs1 Z5 ORF-G, wonach dem Generaldirektor die Kontrolle und Koordinierung "der Direktoren und Landesdirektoren" zugewiesen wird; in §23 Abs1 Z6 ORF-G, wo die Rolle der "Direktoren und Landesdirektoren" bei der Ausarbeitung bestimmter Vorschläge an den Stiftungsrat im Zusammenwirken mit dem Generaldirektor vorgesehen ist; schließlich in §§24 und 25 ORF-G, in denen die Aufgaben der Direktoren einerseits und der Landesdirektoren anderseits geregelt sind, sowie in §26 Abs2 ORF-G, in dem verschiedene persönliche Unvereinbarkeitsgründe für die Funktion "des Generaldirektors, eines Direktors, oder eines Landesdirektors" normiert sind.

 

In §26 Abs1 ORF-G, in dem bestimmte Qualifikationsvoraussetzungen für Funktionen im ORF geregelt werden, ist die Rede vom "Generaldirektor", von "Direktoren", "Landesdirektoren" und "leitenden Angestellten".

 

Lediglich die Bestimmungen der §21 Abs2 Z16 und §23 Abs2 Z4 ORF-G betreffend die Erteilung der Prokura und der Handlungsvollmacht sprechen von "den Direktoren und den leitenden Angestellten", ohne ausdrücklich auch auf die "Landesdirektoren" Bezug zu nehmen. Daraus schließt die Wiener Landesregierung, daß den Landesdirektoren Prokura und Handlungsvollmacht nicht erteilt werden kann.

 

Aus der dargestellten Systematik des ORF-G kann jedoch - entgegen der Auffassung der Wiener Landesregierung - nicht die Schlußfolgerung gezogen werden, daß den Landesdirektoren keine Prokura oder Handlungsvollmacht erteilt werden könne: Während das Gesetz überall dort, wo es die "Direktoren" ausdrücklich in einem Zusammenhang mit den "Landesdirektoren" oder mit dem "Generaldirektor" nennt, eine begriffliche Unterscheidung zwischen verschiedenen Arten von Direktoren vornimmt, ist - im Gegensatz dazu - der Begriff "Direktoren" in §21 Abs2 Z16 und §23 Abs2 Z4 ORF-G als Oberbegriff zu verstehen, der sowohl die "Direktoren" im engeren Sinn als auch die "Landesdirektoren" mit einschließt.

 

Die im Antrag der Wiener Landesregierung vertretene (gegenteilige) Auslegung würde auch einen Wertungswiderspruch im Hinblick auf die den Landesdirektoren zugewiesenen Aufgaben bedeuten (§25 ORF-G), deren Wahrnehmung ohne die Möglichkeit der Erteilung einer Prokura oder Handlungsvollmacht in einer Weise erschwert wäre, die dem Willen des Gesetzgebers nicht ernsthaft unterstellt werden kann.

 

Dem Antrag bleibt daher schon insofern der Erfolg versagt, als den hier angefochtenen Bestimmungen des ORF-G nicht der Inhalt zukommt, auf den der Antrag die Behauptung der Verfassungswidrigkeit stützt.

 

5. Zu den §§36 Abs1 Z1 litc und 36 Abs6 Z1 litc ORF-G:

 

5.1. Die Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Wortfolge "in Fernsehprogrammen" liegt nach Auffassung der Wiener Landesregierung darin, daß "keine sachliche Rechtfertigung möglich" sei, den in den angefochtenen Bestimmungen vorgesehenen Rechtsschutz nur auf in Fernsehprogrammen erfolgte Verletzungen der näher zitierten Regelungen des ORF-G zu beschränken, wenn sich der Gesetzgeber gleichzeitig aus Gründen eines möglichst effektiven Rechtsschutzes veranlaßt sehe, eine Beschwerdemöglichkeit gerade in so elementaren Fragen, wie es bei jenen in litc genannten Verstößen der Fall ist, auch dann zu eröffnen, wenn keine "unmittelbare Schädigung" im Sinne des §36 Abs1 Z1 lita ORF-G vorliege. Die Beschränkung des Antragsrechtes gemäß §36 Abs1 Z1 litc ORF-G auf Verletzungen näher in dieser Bestimmung genannter Vorschriften lediglich in Fernsehprogrammen sei daher gleichheitswidrig. Dasselbe gelte insoweit für die inhaltsgleiche Vorschrift des §36 Abs6 Z1 litc ORF-G, die eine "spiegelbildliche" Zuständigkeit des Bundeskommunikationssenates und damit eine entsprechende Beschwerdemöglichkeit bei Verletzung von Vorschriften des ORF-G durch Tochtergesellschaften des ORF vorsehe.

 

5.2. Mit diesem Vorbringen geht der Antrag (ohne die behauptete Vergleichbarkeit im Tatsächlichen näher darzulegen) von der Prämisse aus, daß Fernsehen und Radio im Bereich des Tatsächlichen so weit gleichartig seien, daß es dem Gesetzgeber aufgrund des Gleichheitssatzes verwehrt sei, die Medien Radio und Fernsehen bei der Einrichtung einer zusätzlichen Beschwerdemöglichkeit zum Schutz der Interessen Einzelner unterschiedlich zu behandeln.

 

Zum Gleichheitssatz hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 15212/1998 (zu §27 Abs1 Z1 litb RFG) ausgeführt, daß der Gesetzgeber bei der Einrichtung einer "besonderen Beschwerdemöglichkeit" in Form einer Popularbeschwerde, die "zu den im Rahmen des Rechtsschutzsystems der österreichischen Bundesverfassung vorgesehenen Rechtsschutzeinrichtungen ergänzend hinzutritt" zwar dem Gleichheitsgebot unterliegt, daß ihm dabei aber ein größerer Gestaltungsspielraum offensteht "als bei der Ausgestaltung der in der Bundesverfassung vorgeprägten Institutionen des Rechtsschutzes". Auch wenn es sich bei dem in §36 Abs1 Z1 litc und Abs6 Z1 litc ORF-G geregelten Verfahren um kein Rechtsschutzverfahren zur Durchsetzung subjektiver Rechte handelt, sondern um ein - gemeinschaftsrechtlich vorgesehenes - Verfahren zur Wahrung der Interessen betroffener Menschen, kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der erwähnte Gestaltungsspielraum zu.

 

Da schon die dem Antrag zugrundeliegende Annahme der grundsätzlichen Gleichartigkeit von Fernsehen und Radio nicht zutrifft, zumal im Fernsehen durch das Zusammenwirken von Bild und Ton typischerweise von einer intensiveren Beeinträchtigung der geschützten Rechtsgüter auszugehen ist als beim Hörfunk, ist auf der Grundlage des Antragsvorbringens (welches die faktische Gleichartigkeit der beiden Medien nicht weiter darlegt) nicht näher darauf einzugehen, inwiefern - gerade auch vor dem Hintergrund des dargestellten Gestaltungspielraums des Gesetzgebers - die in §36 ORF-G vorgenommene rechtliche Unterscheidung zwischen Fernsehen und Radio aus faktischen Gründen eine unsachliche Differenzierung darstellen sollte.

 

6. Aus all dem ergibt sich, daß die von der Wiener Landesregierung angefochtenen Bestimmungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Der Antrag ist daher - soweit er zulässig ist - abzuweisen.